FORMAT KELEMBAGAAN NEGARA INDONESIA DALAM DESAIN UUD NRI TAHUN 1945

Dipublikasi pada 7 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam
Bachtiar, SH.MH
Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Trisakti Jakarta
Dosen Fakultas Hukum Universitas Pamulang

 

Istilah dan Pengertian

Konsep lembaga negara secara terminologis memiliki keberagaman istilah. Di kepustakaan Inggris, sebutan lembaga negara menggunakan istilah political Institution, sedangkan dalam kepustakaan Belanda dikenal dengan istilah staat organen atau staatsorgaan.[1] Kata staatsorgaan ini dalam Kamus Hukum Belanda Indonesia, diterjemahkan sebagai alat perlengkapan negara.[2] Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae yang diterjemahkan oleh Saleh Adiwinata, kata orgaan juga diartikan sebagai perlengkapan.[3] Sementara itu, dalam bahasa Indonesia menggunakan istilah lembaga negara, badan negara, atau organ negara.

Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, kata “lembaga” antara lain diartikan : (i) asal mula atau bakal (yang akan menjadi sesuatu); (ii) bentuk asli (rupa, wujud); (iii) acuan, ikatan; (iv) badan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyelidikan keilmuan atau melakukan suatu usaha; dan (v) pola perilaku yang mapan yang terdiri atas interaksi sosial yang berstruktur.[4]

Adapun kata “badan” diartikan antara lain : (i) tubuh (jasad manusia keseluruhan), (ii) sekumpulan orang yang merupakan kesatuan untuk mengerjakan sesuatu. Sedangkan kata “organ” diartikan antara lain : (i) alat yang mempunyai tugas tertentu di tubuh manusia (binatang dsb). Kalau “tubuh manusia” diganti dengan kata “negara” maka “organ negara” dapat diartikan sebagai alat kelengkapan negara yang mempunyai tugas dan fungsi tertentu dalam suatu negara.[5]

Dalam praktik, kata lembaga digunakan dalam banyak makna atau maksud. Sebagai padanan kata, lembaga juga dimaksudkan mempunyai makna yang sama dengan institution dalam bahasa Inggris. Istilah lembaga ada yang menyamakan dengan kata pranata, oleh karenanya dikenal-lah lembaga demokrasi, lembaga perwakilan, lembaga praperadilan dan lain sebagainya. Di pihak lain lembaga juga dimaksudkan pengertiannya sama dengan organisasi atau badan dan dari pengertian ini dikenal nama-nama misalnya Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) dan Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhanas).[6]

Meskipun memiliki beragam makna dan maksud, baik istilah lembaga negara, badan negara, organ negara, ataupun alat kelengkapan negara umumnya digunakan dalam konteks yang sama dan merujuk pada pengertian yang sama, yaitu yang membedakannya dengan lembaga swasta atau masyarakat.[7] Oleh sebab itu, lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat dapat disebut lembaga negara. Lembaga negara dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif, ataupun yang bersifat campuran.[8]  Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah lembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan nondepartemen, atau lembaga negara saja.[9]

Sebenarnya dalam UUD 1945 tidak secara langsung menyebut adanya lembaga negara bahkan dalam pandangan Natabaya istilah “lembaga” tidak dikenal dalam UUD 1945, yang ada adalah istilah “badan”.[10] Hal tersebut misalnya ditemui dalam Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 untuk Badan Pemeriksa Keuangan, juga dalam Pasal 24 UUD 1945 untuk istilah “badan kehakiman”. Dalam Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 dipergunakan istilah “badan”, termasuk dalam Penjelasan UUD 1945 tentang “Sistem Pemerintahan Negara” MPR yang selama ini disebut “lembaga negara tertinggi” atau “lembaga tertinggi” justru disebut “badan” sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Artinya, istilah “badan” yang disebutkan di dalam Batang Tubuh dan Penjelasan UUD 1945 sebagai pengertian “organ negara” tampaknya dipergunakan secara konsisten.

Ternyata dalam praktik ketatanegaraan (konvensi ketatangeraan) dan bahkan melalui Ketetapan MPR No. III/MPR/1978, istilah “badan” diubah atau ditafsirkan menjadi istilah “lembaga” dimana dalam Ketetapan MPR tersebut membagi lembaga Negara menjadi dua kategori, yaitu lembaga tertinggi Negara dan lembaga tinggi Negara. Lembaga tertinggi Negara adalah MPR, dan lembaga tinggi Negara adalah Presiden, DPR, DPA, BPK, dan MA.

Menurut Harjono, dengan mendasarkan pada Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 lebih tepat disebut sebagai “badan negara” dibanding menyebutnya sebagai “lembaga negara”, karena kata badan menunjukkan kepada sebuah organ dan dengan demikian mempunyai makna yang lebih terbatas dibandingkan dengan kata lembaga negara yang sesungguhnya mempunyai makna ganda.[11]

Pasca amandemen, istilah “badan” ternyata masih dipergunakan dalam Pasal 23E, Pasal 23F, dan Pasal 23G tentang Badan Pemeriksa Keuangan, demikian pula dalam Pasal 24 ayat (2) dan ayat (3). Namun dalam Pasal 24C ayat (1) dipergunakan istilah “lembaga negara” untuk menyebutkan salah satu kewenangan dari Mahkamah Konstitusi adalah untuk mengadili dan memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Demikian pula dalam Pasal II Aturan Peralihan yang dalam UUD 1945 dipergunakan istilah “badan”, oleh UUD NRI 1945 diganti dengan istilah “lembaga”.[12] Dengan demikian, UUD 1945 seusai perubahan pun tidak merinci lembaga apa saja yang termasuk lembaga negara. Hanya saja menurut Harjono, dari dua ketentuan tersebut jelas bahwa lembaga negara yang dimaksud adalah lembaga negara yang ada dalam UUD 1945.[13]

Terkait hal ini, Patrialis Akbar berpendapat bahwa UUD 1945 hasil perubahan telah menggunakan dua istilah didalamnya, yakni “badan” dan “lembaga negara”. Kata “badan” dipergunakan tampaknya untuk melestarikan hasil karya para pendiri negara (the founding leaders) berupa UUD 1945 hasil BPUPKI, dan kata “lembaga negara” diadopsi tampaknya sebagai perkembangan bahasa Indonesia oleh para perumus rancangan perubahan UUD 1945 yang tergabung dalam Panitia Ad Hoc 1 BP MPR yang hasil kerjanya disahkan MPR periode 1999-2004.[14]

Semua istilah tersebut dalam pandangan Natabaya, pada dasarnya mempunyai makna yang esensinya kurang lebih sama. Oleh karena itu, dalam konteks ini dapat saja berbagai istilah tersebut digunakan untuk menyebutkan suatu organisasi yang tugas dan fungsinya menyelenggarakan pemerintahan negara, sehingga tinggal memilih apakah “organ negara”, “badan negara” atau “lembaga negara”, yang penting ada konsistensi penggunaan.[15]

Kalaupun istilah-istilah tersebut seringkali dipertukarkan satu sama lain, akan tetapi menurut Jimly Asshiddiqie, satu sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, sehingga tidak membingungkan.[16] Bahkan menurutnya, untuk memahaminya secara tepat, maka tidak ada jalan lain kecuali mengetahui persis apa yang dimaksud dan apa kewenangan dan fungsi yang dikaitkan dengan organisasi atau badan yang bersangkutan.[17]

Jimly mencontohkan, dalam Dewan Perwakilan Rakyat ada Badan Kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Di dalam lembaga seperti Lembaga Penyiaran Publik (LPP) misalnya Radio Republik Indonesia (RRI) ada Dewan Pengawas. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang lebih sempit dari istilah-istilah dewan, badan, dan lembaga, sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di dalamnya. Jadi, sangat penting untuk membedakan apakah lembaga atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan untuk negara atau oleh dan untuk masyarakat.[18] Dengan bersandar pada uraian di atas, Jimly akhirnya berpendapat bahwa lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat dapat disebut sebagai lembaga negara. Lembaga negara itu dapat berada dalam ranah legislatif, ranah eksekutif, ranah yudikatif ataupun yang bersifat campuran dari ketiga ranah kekuasaan tersebut.[19]

Menurut Patrialis, lebih tepat jika menggunakan kata “lembaga negara” dengan pertimbangan bahwa istilah ini telah lazim dipergunakan selama beberapa dasawarsa untuk menyebut organisasi yang menyelenggarakan pemerintahan negara di Indonesia.[20] Pertimbangan lain yang juga dikemukakan Patrialis adalah terkait kenyataan bahwa perkembangan bahasa Indonesia sekarang ini lebih banyak menggunakan kata “lembaga negara” dibanding kata “badan negara” ataupun organ negara”.[21] Pendapat lain juga dikemukakan Harjono, istilah “lembaga negara” ini dapat mempunyai pengertian yang lebih luas yaitu semua lembaga yang dibentuk untuk menjalankan fungsi pemerintahan atau dibentuk berdasarkan hukum publik yang dibedakan dengan lembaga negara yang dibentuk oleh masyarakat.[22]

Sementara itu, untuk memahami pengertian organ atau lembaga negara secara lebih dalam, dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen yang menguraikan bahwa siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata-hukum (legal order) adalah suatu organ.[23] Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Disamping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying).[24] Disamping pengertian luas, Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu.[25]

Terkait hal di atas Jimly berpendapat bahwa lembaga atau organ negara dalam arti sempit ini dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (officials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office) dan pejabat umum, pejabat publik (public official). Namun tidak semua individu yang menjalankan fungsi organ negara itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam arti sebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hak pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan fungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam menciptakan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegang jabatan tertentu dalam struktur organisasi negara sama sekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat (official).[26]

Ciri-ciri penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa, (1) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu; (2) fungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif; dan (3) karena fungsinya itu, maka ia berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara.[27]

Bersandar pada pengertian di atas, menurut Jimly, konsep organ negara dan lembaga negara itu sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif saja. Lebih lengkapnya Jimly menguraikan dengan uraian sebagai berikut :

Pertama, dalam arti yang paling luas, (pengertian pertama), organ negara paling luas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating dan law-applying; Kedua, (pengertian kedua), organ negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yang menjalankan fungsi law-creating atau law-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; Ketiga (pengertian ketiga), organ negara dalam arti lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi lawcreating dan/atau law-applying dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Keempat, (dalam pengertian keempat) yang lebih sempit lagi, organ atau lernbaga negara itu hanya terbatas pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah. Kelima, di samping keempat pengertian di atas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu lembaga negara dalam arti sempit/lembaga negara dalam pengertian kelima.[28]

Dari berbagai pendapat yang dikemukan oleh para sarjana di atas, lembaga negara pada dasarnya dapat diartikan sebagai setiap individu yang dilekati dengan jabatan/wewenang atau badan yang dibentuk berdasarkan hukum publik yang berfungsi untuk menciptakan dan/atau menjalankan norma-norma ketatanegaraan. Dengan kata lain, lembaga negara adalah semua alat kelengkapan negara yang dibentuk untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dalam rangka mewujudkan tujuan dan cita-cita negara yang terkristalisasi dalam konstitusi sebagai kesepakatan umum (general aggrement) dari individu rakyat. Pengertian yang demikian didasarkan pada alasan bahwa secara konseptual, tujuan adanya lembaga-lembaga negara atau alat-alat kelengkapan negara adalah untuk menjalankan fungsi negara dan menjalankan fungsi pemerintahan secara aktual. Dengan kata lain, lembaga-lembaga negara tersebut harus dapat membentuk satu kesatuan proses yag satu sama lain saling berhubungan dalam rangka penyelenggaraan fungsi negara.[29]

Lembaga Negara Dalam Tafsir Mahkamah Konstitusi

Perubahan format kelembagaan negara melalui proses perubahan UUD NRI Tahun 1945 ternyata masih mengandung kelemahan terutama yang terkait rumusan pengertian dari istilah badan, organ, ataupun lembaga negara. UUD NRI Tahun 1945 tidak memberikan definisi atau penyebutan secara tegas mengenai lembaga negara. Dalam UUD NRI Tahun 1945 tidak dirinci dengan tegas, apa saja yang termasuk ke dalam lembaga negara.

Menurut Hamdan Zoelva, ketiadaan penegasan ini haruslah dilihat dalam alam pikir dan pemahaman yang berkembang pada saat Undang-Undang Dasar itu dirumuskan. Para perumus Undang-Undang Dasar itu sangat terpengaruh oleh pemahaman mengenai lembaga negara sebelumnya. Jadi lembaga negara yang dipahami adalah lembaga negara dalam kerangka yang dikenal sebelumnya baik lembaga tinggi negara dan lembaga tertinggi negara.[30]

Meskipun demikian, satu-satunya petunjuk yang diberikan UUD NRI Tahun 1945 pasca perubahan terdapat dalam Pasal 24C ayat (1) yang menyebutkan salah satu wewenang Mahkamah Konstitusi adalah untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD.[31] Bahkan dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 Pasal 2 ayat (1) huruf g menentukan bahwa, “Lembaga negara yang dapat menjadi Pemohon atau Termohon dalam perkara sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara adalah … g. Lembaga negara lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945”, sehingga dari rumusan tersebut, menjadi jelas bahwa lembaga negara yang dapat bersengketa ke Mahkamah tidaklah bersifat limitatif dan karenanya masih membuka penafsiran ke arah yang lebih luas.

Oleh karena UUD NRI Tahun 1945 tidak menyebutkan atau menjelaskan tentang apa yang dimaksud dengan “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD”, maka hal diperlukan adanya penafsiran tentang definisi dan pengertian yang jelas perihal arti lembaga negara, sehingga memiliki dasar dan kriteria yang jelas tentang sebuah lembaga yang dapat digolongkan sebagai lembaga negara. Menurut Abdul Mukthie Fadjar, definisi dan pengertian lembaga negara harus ditafsirkan atas :

  1. Penafsiran luas, sehingga mencakup semua lembaga negara yang nama dan kewenangannya disebut/tercantum dalam UUD 1945;
  2. Penafsiran moderat, yakni yang hanya membatasi pada apa yang dulu dikenal sebagai lembaga tertinggi dan tinggi negara; dan
  3. Penafsiran sempit, yakni penafsiran yang merujuk secara implisit dari ketentuan Pasal 67 UU 23 Tahun 2004.[32]

Dalam sebuah negara demokrasi modern memang akan lahir banyak sekali institusi-institusi demokratis dan lembaga-lembaga negara yang kemudian memunculkan beragam penamaan. Kelahiran lembaga-lembaga negara ini memang merupakan sebuah konsekwensi logis dari sebuah negara demokrasi modern yang ingin secara lebih sempurna menjalankan prinsip check and balances untuk kepentingan publik yang lebih besar. Oleh karena itu, hal ihwal mengenai lembaga negara ini membutuhkan suatu pengaturan secara konstitusional untuk memberikan kejelasan, karena di alam reformasi sekarang ini begitu banyak lembaga negara yang dibentuk dengan berbagai tujuan untuk mengelola jalannya negara dalam rangka perwujudan tujuan dan cita-cita negara. Dalam konteks ini eksistensi Mahkamah Konstitusi sebagai `the ultimate interpreter of Constitution’ (guardian of Constitution) dibutuhkan untuk membuat klarifikasi konstitusional mengenai apa yang disebut “lembaga negara” agar nantinya tidak ada konflik tafsir terkait lembaga negara.

Hal ini menjadi penting karena eksistensi lembaga negara suatu negara pada hakikatnya merupakan syarat mutlak bagi terselenggaranya negara yang dibentuk berdasarkan kehendak rakyat. Bahkan jika tidak ada lembaga atau organ negara, maka dapat dipastikan kekacauan dalam lalu lintas kehidupan bernegara. Bagi Jellinek merupakan contradictio in objecto apabila negara tidak memiliki organ-organ atau alat-alat kelengkapan negara, tidak sesuai dengan sifat hakikatnya.[33]

Oleh karena itu eksistensi lembaga negara menjadi satu kesatuan yang tak terpisahkan dengan eksistensi suatu negara, karena hanya melalui lembaga-lembaga negara inilah tujuan dan cita-cita negara yang terkristalisasi dalam konstitusi sebagai manifestasi kehendak rakyat dapat berjalan dengan baik.

Mengenai tafsir Mahkamah Konstitusi tentang lembaga negara dapat dilihat dalam putusan-putusannya baik yang terkait dengan pengujian undang-undang maupun terkait dengan sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-/2003, Mahkamah berpendapat bahwa dalam sistem ketatanegaraan Indonesia istilah lembaga negara tidak selalu dimaksudkan sebagai lembaga negara yang disebutkan dalam UUD yang keberadaannya atas dasar perintah konstitusi, tetapi juga ada lembaga negara yang dibentuk atas perintah UU dan bahkan ada lembaga negara yang dibentuk atas dasar Keppres. Disamping itu dinyatakan pula bahwa lembaga negara tidak boleh secara sekaligus melaksanakan kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif.[34]

Mahkamah Konstitusi menjelaskan dalam pertimbangannya bahwa terdapat dua pembedaan makna yang signifikan dari penyebutan lembaga negara dengan menggunakan huruf kecil dan huruf kapital pada L dan N. Yang dimaksud “Lembaga Negara” tidak sama dengan “lembaga negara”. Penyebutan suatu lembaga sebagai “lembaga negara (dengan huruf kecil)” tidak berarti memberikan status “Lembaga Negara” pada lembaga yang bersangkutan.[35]

Berdasarkan pendapat Mahkamah, dapat diambil beberapa kesimpulan penafsiran yuridis atas istilah lembaga negara, yakni :

  1. “Lembaga Negara” (huruf kapital pada L dan N) harus dibedakan dengan “lembaga negara” (huruf kecil pada l dan n) karena kedua penyebutan itu memiliki status dan konsekuensi yang berbeda.
  2. Penyebutan “lembaga negara” (dengan huruf kecil) ditujukan untuk lembaga-lembaga yang dibiayai negara, yaitu melalui APBN, dan lembaga tersebut merupakan lembaga yang independen dan bebas dari kekuasaan manapun.
  3. Komisi independen (merujuk kepada KPI sebagai “lembaga negara”) bertujuan untuk menjalankan prinsip check and balances untuk kepentingan publik.
  4. Suatu “lembaga negara” tidak boleh melaksanakan secara sekaligus fungsi legislatif, eksekutif, dan yudikatif berdasarkan prinsip pembatasan kekuasaan negara hukum.[36]

Terkait lembaga negara yang terkandung dalam frasa “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”, pendapat Mahkamah Konstitusi secara jelas terlihat dalam pertimbangan hukum pada Putusan Nomor 004/PUU-I/2003, yang menegaskan bahwa :

“Mahkamah Konstitusi adalah lembaga negara yang kekuasaan dan kewenangannya ditentukan oleh Undang-Undang Dasar. Mahkamah Konstitusi bukanlah organ undang-undang melainkan organ Undang-Undang Dasar. la adalah Mahkamah Konstitusi, bukan Mahkamah undang-undang”,

Dan Putusan Nomor 006/PUU-II/2004, yang menegaskan bahwa :

”Mahkamah Konstitusi adalah lembaga negara yang kekuasaan dan kewenangannya ditentukan oleh Undang-Undang Dasar. Mahkamah bukanlah organ undang-undang melainkan organ Undang-Undang Dasar”.

Berdasarkan pertimbangan hukum dalam kedua putusan tersebut jelaslah Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa yang dimaksud dengan anak kalimat “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar” adalah organ Undang-Undang Dasar atau organ konstitusi (constitutional organ).[37]

Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 004/SKLN-IV/2006, Mahkamah juga berpendapat bahwa untuk menentukan apakah sebuah lembaga sebagai lembaga negara sebagaimana dimaksud Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, yang pertama-tama harus diperhatikan adalah apakah ada kewenangan-kewenangan tertentu dalam Undang-Undang Dasar (objectum litis) dan baru kemudian kepada lembaga apa kewenangan-kewenangan tersebut diberikan (subjectum litis). Selanjutnya, dalam menentukan isi dan batas kewenangan yang menjadi objectum litis suatu lembaga negara, Mahkamah berpendapat bahwa tidak hanya semata-mata menafsirkan secara tekstual bunyi dari ketentuan UUD yang memberikan kewenangan kepada lembaga negara tertentu, tetapi juga melihat kemungkinan adanya kewenangan-kewenangan implisit yang terdapat dalam suatu kewenangan pokok serta kewenangan yang diperlukan (necessary and proper) guna menjalankan kewenangan pokok tertentu tersebut. Kewenangan-kewenangan tersebut dapat saja dimuat dalam sebuah undang-undang.

Dengan demikian, Mahkamah berpendirian bahwa pengertian lembaga negara harus dimaknai sebagai genus yang bersifat umum yang dapat dibedakan antara “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar” dan “lembaga negara yang kewenangannya bukan dari Undang-Undang Dasar”. Jadi lembaga negara dapat dibedakan berdasarkan kewenangannya yang berasal dari UUD NRI Tahun 1945 dan di luar UUD NRI Tahun 1945. Namun konteks pemahaman lembaga negara di sini adalah hanya terbatas atau terkait dengan lembaga negara yang memiliki legal standing bersengketa di Mahkamah Konstitusi.

Pembedaan Lembaga Negara Dalam Desain UUD NRI 1945

Pembentukan lembaga negara selalu terkait dengan sistem penyelenggaraan negara yang didalamnya termuat antara lain fungsi setiap organ yang dibentuk dan hubungan-hubungan yang dijalankan. Dalam hal ini paling populer dan banyak diadopsi berbagai negara adalah konsep trias politica yang dikemukakan oleh Montesquieu. Ia membagi kekuasaan negara dalam tiga macam kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif. Kekuasaan legislatif berfungsi membuat undang-undang, kekuasaan eksekutif melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan yudikatif merupakan kekuasaan yang mengadili pelanggaran atas pelaksanaan undang-undang.

Menurut Montesquieu, ketiga jenis kekuasaan tersebut harus dipisahkan satu sama lain (separation of power), baik mengenai tugas (fungsi), maupun alat kelengkapan (organ) yang menyelenggarakannya.[38] Montesquieu menyatakan agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power), ketiga cabang kekuasaan itu tidak boleh bertumpu pada satu organ, tetapi harus dipisahkan satu dengan lainnya (separation of power).[39] Dengan kata lain, setiap fungsi kekuasaan harus dijalankan oleh organ yang berbeda.[40] Montesquieu menghendaki hal tersebut, karena ia memandang bahwa suatu fungsi adalah sama/identik dengan suatu organ, sehingga pengertian dan penyebutan sesuatu fungsi adalah juga merupakan pengertian/penyebutan dari organ yang bersangkutan.[41]

Dengan merujuk pada konsep pembagian kekuasaan ala Montesquieu tersebut, maka lembaga atau organ atau alat kelengkapan negara dapat dibedakan pula atas tiga macam lembaga negara, yaitu lembaga legislatif, lembaga eksekutif, dan lembaga yufikatif. Hanya saja pembedaan lembaga negara ala Montesquieu ini dalam perkembangannya tidak dapat dipertahankan lagi. Menurut Jimly, konsepsi trias politica yang diidealkan oleh Montesquieu ini jelas tidak relevan lagi dewasa ini, mengingat tidak mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa ini menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.[42]

Hal ini juga ditegaskan Harjono bahwa pendekatan klasik tersebut tidak akan dapat diterapkan kepada lembaga DPR, DPD, dan MPR. Tentu tidak tepat jika ketiganya dimasukkan dalam satu rumpun yaitu kekuasaan legislatif. Meskipun disebutkan dalam Pasal 20 ayat (1) bahwa DPR memegang kekuasaan membuat undang-undang, tetapi kewenangan tersebut tidak secara tunggal dimiliki oleh DPR, karena untuk membuat undang-undang diperlukan persetujuan dari Presiden (Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945). Dengan demikian tidaklah tepat bahwa lembaga legislatif menurut UUD NRI Tahun 1945 hanya terdiri atas satu badan saja yaitu DPR.[43]

Hal demikian berbeda dengan sistem Amerika yang menempatkan Kongres sebagai lembaga pelaksana kekuasaan legislatif. Meskipun Kongres terdiri atas dua unsur yaitu House of Representative dan Senat, namun Kongres sendiri adalah nama sebuah lembaga negara. Hal demikian berbeda dengan pembuatan UU dalam UUD 1945 di mana Presiden dan DPR tidak menjadi unsur satu lembaga negara tetapi melainkan tetap sebagai lembaga negara yang terpisah.[44]

Disamping pembagian lembaga negara berdasarkan ajaran teori trias politica Montesquieu, George Jellinek justru membedakan lembaga negara berdasarkan kedudukannya dalam dua kelompok besar. Pertama, lembaga negara yang langsung (unmittenbare organ), yaitu lembaga negara yang menentukan ada atau tidak adanya negara. Dengan merujuk pada teori trias politica, lembaga negara yang langsung itu adalah lembaga negara yang dimaksud oleh konstitusi, yaitu lembaga negara yang melaksanakan cabang kekuasaan legislatif, eksekutif atau yudikatif. Kedua, Lembaga negara yang tidak langsung (mittenbare organ), yaitu lembaga negara yang bergantung pada lembaga negara yang langsung.[45]

Mengenai lembaga-lembaga yang langsung, Jellinek membedakannya atas empat kelompok lembaga. Pertama, lembaga yang terdiri atas lembaga-lembaga tertentu, dapat tunggal, yaitu : (a) terdiri dari satu orang; (b) terdiri dari suatu dewan (individuen x koligien). Kedua, lembaga yang berwewenang membentuk (kreations organ) dan lembaga hasil bentukannya (keierten organ). Ketiga, lembaga utama (primaire organ) dan lembaga sekunder (secundaire organ). Keempat, lembaga yang dibentuk dalam keadaan yang tidak normal (auserordentliche organen) sebagai lawan dari lembaga yang dibentuk dalam keadaan normal (normalen organen).[46]

Untuk lembaga yang tidak langsung jika dipakai ukuran yang dikemukakan Jellinek, maka lembaga yang tidak langsung bersumber pada lembaga yang langsung. Oleh karena itu sifat hakekatnya dilihat dari segi bahwa ia bertanggungjawab pada lembaga yang langsung dan berada di bawah kekuasaan lembaga yang langsung. Itu sifat hakekat dari mittenbare organen. Sedangkan dasar hukum atau fungsi dari yang tidak langsung menurut ajaran sarjana-sarjana Eropa Kontinental dapat ditinjau dari dua dasar. Pertama, memang berdasarkan hukum dia mempunyai tugas tertentu. Prinsipnya dia terbentuk kerena berdasarkan hukum, bedasarkan organ yang langsung. Kedua, didasarkan atas perjanjian untuk menyelenggarakan kepentingan umum. Dalam hal pihak swasta ikut menyelenggarakan kepentinggan umum.[47]

Dalam hal lembaga yang tidak langsung ini dapat diadakan beberapa pembagian. Pembagian yang terpenting yaitu pembagian antara lembaga yang membentuk wewenang semacam wewenang dari lembaga yang langsung, dan lembaga tidak langsung yang tidak memiliki wewenang semacam itu. Jellinek menyebutnya lembaga tidak langsung yang memiliki wewenang-wewenang dari penguasa disebutnya dengan istilah; (a) notwendigeorgan; sedangkan yang tidak memiliki disebut dengan istilah (b) facultative organ. Yang memiliki wewenang semacam wewenang dari yang langsung. Sebagai contoh wewenang perundang-undangan. Dalam beberapa hal wewenang perundang-undangan ini diberikan pada organ bawahan misalnya pada daerah otonomi. Sedangkan organ yang tidak memiliki wewenang, disebut dengan biokrasi yaitu organ yang menyelenggarakan hal-hal rutin.[48]

Terdapat pula pembedaan lembaga negara yang bersandar pada prinsip kedaulatan rakyat dengan pendekatan fungsi. Hal tersebut terlihat dari pendapat yang dikemukakan Harjono, yang membedakan lembaga negara atas dua kriteria. Pertama, lembaga negara perwakilan, yaitu lembaga-lembaga negara yang berfungsi sebagai lembaga perwakilan yang melaksanakan kedaulatan rakyat atau lembaga pelaksana kedaulatan langsung. Yang termasuk dalam kriteria lembaga negara ini adalah DPR, DPD, dan Presiden. Ketiga jenis lembaga negara ini pada dasarnya merupakan manifestasi dari perwakilan karena dipilih langsung oleh rakyat. Lembaga perwakilan DPR dan lembaga perwakilan Presiden yang orang-orangnya dipilih langsung oleh rakyat bertemu membentuk undang-undang. Selanjutnya, lembaga perwakilan DPR dan lembaga perwakilan DPD yang orang-orangnya dipilih langsung bertemu dalam forum yang bernama MPR untuk membuat UUD. Singkatnya, DPR, DPD, dan Presiden adalah lembaga-lembaga negara yang berfungsi sebagai lembaga perwakilan. Kedua, lembaga negara fungsional, yaitu lembaga-lembaga negara yang melaksanakan fungsi-fungsi tertentu yang bukan pelaksana kedaulatan langsung. Yang termasuk dalam kriteria lembaga negara ini adalah (i) lembaga-lembaga pelaku kekuasaan kehakiman yakni MA dan MK yang menjalankan fungsi penegakan rule of law, dan (ii) lembaga yang menjalankan fungsi kontrol terpenuhinya kriteria terselenggaranya sebuah good corporate governance, yakni BPK, KPU dan KY.[49]

Pembedaan lembaga negara dengan pendekatan fungsi ala Harjono ini pada dasarnya berangkat dari berbagai argumentasi.[50] Pertama, pasca perubahan UUD 1945 telah menganut sistem distribusi kewenangan lembaga negara secara fungsional (functionally distributed system). UUD 1945 menetapkan fungsi-fungsi tertentu yang diperlukan untuk penyelenggaraan ketatanegaraan. Fungsi tersebut adalah : (1) penetapan dan pengubah UUD, (2) pembuat UU, (3) pelaksanaan pemerintahan, (4) pelaksana peradilan, dan (5) fungsi lain untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan agar tercipta “good corporate governance”. Kedua, Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 telah merumuskan “Kedaulatan di tangan rakyat dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Rumusan tersebut didalamnya mengandung dua asas sekaligus, yaitu asas demokrasi yang menyebutkan bahwa kedaulatan di tangan rakyat dan asas negara hukum atau adanya unsur konstitusionalisme karena pelaksanaan kedaulatan ditundukkan kepada hukum dalam hal ini UUD sebagai hukum tertinggi.

Dengan demikian pasca perubahan UUD 1945, kedaulatan rakyat dilaksanakan dalam dua pranata, yang pertama, pranata demokrasi secara langsung, dan kedua, dilakukan dengan pranata demokrasi perwakilan. Dalam konteks ini, maka DPR, DPD, dan Presiden adalah lembaga yang dibentuk berdasarkan pranata demokrasi yaitu dipilih melalui secara langsung dalam pemilihan umum dan sekaligus sebagai wakil rakyat atau sebagai representatif rakyat, sehingga dapat disebut sebagai lembaga negara perwakilan. Sementara itu terhadap lembaga-lembaga negara lainnya yang juga ditentukan dalam UUD 1945 adalah lembaga-lembaga negara yang menjalankan fungsi-fungsi tertentu, yaitu lembaga negara dalam rangka pelaksanaan asas negara hukum atau rule of law, yakni MA-MK, dan lembaga negara yang fungsinya meningkatkan kualitas “good corporate governance”, yakni KPU, BPK, dan KY.

Untuk melengkapi argumentasinya atas pembedaan lembaga negara sebagaimana diuraikan di atas, selanjutnya Harjono juga menjelaskan tentang hubungan antara lembaga perwakilan yang melaksanakan kedaulatan rakyat dan lembaga-lembaga fungsional. Menurutnya hubungan diantara keduanya dapat dijelaskankan dengan merujuk kepada makna kalimat “menurut Undang-Undang Dasar” sebagaimana diredaksikan dalam ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.  Penjelasan lengkapnya sbb :

“…meskipun lembaga-lembaga perwakilan dipilih langsung oleh rakyat, namun rakyat tidak melimpahkan kewenangan seluruhnya kepada mereka. Rakyat melimpahkan kewenangannya secara terbatas. Misalnya, DPR dan Presiden diberi kewenangan membuat undang-undang, namun keduanya dibatasi syarat yakni tidak boleh melanggar ketentuan tentang HAM, misalnya… di dalam dokumen tersebut juga ditentukan sebuah batasan bahwa di saat membuat undang-undang, maka undang-undang tersebut tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Pada saat yang sama, meskipun kedua lembaga perwakilan tersebut berwenang memilih MA dan MK, pada saat itu juga kedua lembaga perwakilan itu harus tunduk kepada UUD. Apa artinya? Bahwa menurut UUD, MA dan MK itu diberi independensi. Itu merupakan batas dari kewenangan sebagaimana disebutkan dalam UUD. Jadi, tidak bisa dikatakan bahwa sebagian besar kedaulatan rakyat terdapat dalam ketiga lembaga perwakilan, sementara sisanya diberikan kepada lembaga negara lainnya. pemahaman itu kurang tepat. Kedaulatan tetap berada di DPR, Presiden, dan DPD, namun dalam melaksanakan kedaulatan rakyat itu, mereka dibatasi oleh UUD. Dibatasi bukan berarti bahwa sisa kedaulatan itu diberikan kepada yang membatasi. Kedaulatan itu dipagari oleh prinsip-prinsip hak asasi manusia dan kemandirian lembaga-lembaga negara lainnya. Selain adanya pagar yang membatasi, juga terdapat kewajiban yang harus dilaksanakan, misalnya saja kewajiban yang ditetapkan Pasal 31 UUD 1945”.[51]

Pembedaan lembaga negara yang lebih rinci adalah yang dikemukakan oleh Jimly. Menurutnya, dalam UUD NRI Tahun 1945 ada organ atau lembaga yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga yang disebut baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah. Dengan merujuk pada hal tersebut, Jimly menegaskan bahwa dalam UUD NRI 1945 terdapat tidak kurang dari 28 subjek hukum kelembagaan yang disebut keberadaannya dalam UUD NRI Tahun 1945.[52] Ke-28 subjek hukum kelembagaan dapat disebut organ-organ negara dalam arti luas. Ke-28 subjek hukum kelembagaan tersebut adalah sebagai berikut :

  1. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), diatur dalam Bab III UUD yang berisi dua pasal, yaitu Pasal 2 dan Pasal 3 yang masing-masing terdiri dari tiga ayat;
  2. Presiden yang diatur keberadaannya dalam Bab III UUD 1945, mulai dari Pasal 4 ayat (1) dan dalam pengaturan mengenai Kekuasaan Pemerintahan Negara yang berisi 17 pasal;
  3. Wakil Presiden yang keberadaannya juga diatur dalam Pasal 4 yaitu pada ayat (2) UUD NRI 1945.
  4. Menteri dan Kementerian Negara, yang diatur tersendiri dalam Bab V UUD NRI 1945, yaitu Pasal 17 ayat (1), (2), dan (3);
  5. Dewan Pertimbangan Presiden yang diatur dalam Pasal 16 Bab III tentang Kekuasaan Pemerintah Negara yang berbunyi, “Presiden membentuk suatu dewan pertimbangan yang bertugas memberikan nasihat dan pertimbangan kepada Presiden, yang selanjutnya diatur dalam undang – undang”;
  6. Duta seperti diatur dalam Pasal 13 ayat (1) dan (2);
  7. Konsul seperti yang diatur dalam pasal Pasal 13 ayat (1);
  8. Pemerintahan Daerah Provinsi sebagai dimaksud oleh pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 1945;
  9. Gubernur Kepala Pemerintah Daerah seperti diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945;
  10. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;
  11. Pemerintahan Daerah Kabupaten sebagaimana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 1945;
  12. Bupati Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945;
  13. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;
  14. Pemerintahan Daerah Kota sebagaimana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 1945;
  15. Walikota Kepala Pemerintah Daerah Kota seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945
  16. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota seperti yang diatur oleh Pasal 18 ayat (3) UUD 1945;
  17. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang diatur dalam Bab VII UUD 1945 yang berisi Pasal 19 sampai dengan Pasal 22B;
  18. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang diatur dalam Bab VIIA yang terdiri atas Pasal 22C dan Pasal 22D;
  19. Komisi Penyelenggaran Pemilu yang diatur dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 yang menentukan bahwa pemilihan umum harus diselenggarakan oleh suatu komisi yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri;
  20. Bank sentral yang disebut eksplisit oleh Pasal 23D, yaitu “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan undang-undang”.
  21. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur tersendiri dalam Bab VIIIA dengan judul “Badan Pemeriksa Keuangan”, dan terdiri atas 3 pasal, yaitu Pasal 23E (3 ayat), Pasal 23F (2 ayat), dan Pasal 23G (2 ayat);
  22. Mahkamah Agung (MA) yang keberadaannya diatur dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24A UUD 1945;
  23. Mahkamah Konstitusi (MK) yang juga diatur keberadaannya dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24C UUD 1945;
  24. Komisi Yudisial yang juga diatur dalam Bab IX, Pasal 24B UUD 1945;
  25. Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiri dalam UUD 1945, yaitu dalam Bab XII tentang Pertahanan dan Keamanan Negara, pada Pasal 30 UUD 1945;
  26. Kepolisian Negara Repulik Indonesia (PORLI) yang juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD 1945;
  27. Satuan Pemerintah Daerah yang bersifat khusus atau istimewa seperti dimaksud oleh Pasal 18B ayat (1) UUD 1945, diatur dengan undang-undang.
  28. Badan-badan lain yang fungsinya terkait dengan kehakiman seperti kejaksaan diatur dalam undang-undang sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 yang berbunyi, “Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang”.[53]

Dari ke-28 subjek hukum kelembagaan tersebut oleh Jimly dibedakan dari dua segi, yaitu dari segi fungsinya dan dari segi hirarkhinya. Dari segi fungsinya, lembaga negara dibagi atas (i) lembaga negara yang bersifat utama atau primer (primary constitutional organs), dan (ii) lembaga negara yang bersifat sekunder atau penunjang (auxiliary state organs). Sedangkan dari segi hirarkinya, lembaga negara dapat dibedakan ke dalam tiga lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara, organ lapis kedua disebut sebagai lembaga negara saja, dan organ lapis ketiga merupakan lembaga daerah.[54]

Telah disebutkan bahwa dari segi fungsinya, lembaga negara dibagi atas lembaga negara yang bersifat utama atau primer dan lembaga negara yang bersifat sekunder atau penunjang. Untuk memahami perbedaan di antara keduanya, lembaga-lembaga negara tersebut dapat dibedakan dalam tiga ranah (domain), yakni (i) kekuasaan eksekutif atau pelaksana (administratur, bestuurzorg); (ii) kekuasaan legislatif dan fungsi pengawasan; (iii) kekuasaan kehakiman atau fungsi yudisial.[55]

Dalam cabang kekuasaan eksekutif atau pemerintahan negara ada presiden dan wakil presiden yang merupakan satu kesatuan institusi atau lembaga kepresidenan. Dalam kekuasaan legislatif dan fungsi pengawasan, terdapat empat organ atau lembaga, yaitu : DPR, DPD, MPR, dan BPK. Sedangkan dalam bidang kekuasaan kehakiman, meskipun lembaga pelaksana atau pelaku kekuasaan kehakiman itu ada dua, yaitu MA dan MK, tetapi di samping keduanya ada pula KY sebagai lembaga pengawas martabat, kehormatan, dan perilaku hakim. Keberadaan fungsi KY ini bersifat penunjang (auxliary) terhadap cabang kekuasaan kehakiman. KY bukanlah lembaga penegak hukum (the enforces of the rule of law), tetapi merupakan lembaga penegak etika kehakiman (the enforces of the rule of judicial ethics).[56] Dengan demikian, dari segi keutamaan kedudukan dan fungsinya, lembaga negara yang dapat dikatakan bersifat pokok atau utama adalah Presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA, dan BPK. Lembaga tersebut di atas dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Sedangkan lembaga-lembaga negara yang lainnya bersifat penunjang atau auxiliary belaka.[57]

Dilihat dari segi hirarkhinya, lembaga negara itu, dapat dibedakan ke dalam tiga lapis. Lembaga negara lapis pertama yang disebut lembaga tinggi negara yaitu lembaga yang dibentuk berdasarkan konstitusi, meliputi Presiden dan Wakil Presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA dan BPK. Adapun kewenangan lembaga tinggi negara tersebut, diatur dalam UUD dan dirinci lagi dalam UU, meskipun pengangkatan para anggotanya ditetapkan dengan Keputusan Presiden sebagai pejabat administrasi negara yang tertinggi.[58]

Lembaga negara lapis kedua dapat disebut lembaga negara saja. Ada yang mendapat kewenangannya dari UUD dan ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari undang-undang. Yang mendapat kewenangan dari UUD, ada enam lembaga negara yaitu Menteri Negara, KY, TNI, dan Kepolisian Negara, KPU, Bank Sentral, sedangkan lembaga yang sumber kewenangannya undang-undang, misalnya adalah Komnas HAM, KPK, KPI, dsbnya. Kedudukan lembaga negara tersebut dapat disebandingkan satu sama lain. Hanya saja, kedudukannya meskipun tidak lebih tinggi, tetapi jauh lebih kuat. Keberadaannya disebutkan secara eksplisit dalam undang-undang, sehingga tidak dapat ditiadakan atau dibubarkan hanya karena kebijakan pembentukan undang-undang.[59] Dari keenam lembaga atau organ negara tersebut, yang secara tegas ditentukan nama dan kewenangannya dalam UUD NRI Tahun 1945 adalah Menteri Negera, TNI, Kepolisian Negara, dan KY. Sedangkan KPU hanya disebutkan kewenangan pokoknya, yaitu sebagai lembaga penyelenggara pemilu. Akan tetapi, nama lembaganya apa, tidak secara tegas disebut, karena perkataan komisi pemilihan umum tidak disebut dengan huruf besar. Sementara Bank Sentral, nama dan kewenangannya tidak tercantum eksplisit dalam UUD NRI Tahun 1945.[60]

Lembaga negara seperti KY, TNI dan Kepolisian Negara meskipun kewenangannya langsung diberikan UUD NRI Tahun 1945, lembaga tersebut tidak tepat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Hal ini dikarenakan : (1) fungsinya hanya bersifat supporting atau auxiliary terhadap fungsi utama, seperti KY yang menunjang terhadap fungsi kekuasaan kehakiman; (2) pemberian kewenangan konstitusional ekplisit hanya dimaksudkan untuk menegaskan kedudukan konstitusionalnya yang independen, meskipun tetap berada dalam ranah atau domain urusan pemerintahan, seperti TNI dan Kepolisian Negara; (3) penentuan kewenangan pokoknya dalam UUD 1945 hanya bersifat by implication, bukan dirumuskan secara tegas (strict sence), seperti kewenangan penyelenggara pemilihan umum yang dikaitkan dengan komisi pemilihan umum. Bahkan namanya tidak disebut secara tegas dalam UUD NRI Tahun 1945; dan (4) keberadaan kelembagaannya atau kewenangannya tidak tegas ditentukan dalam UUD NRI Tahun 1945, melainkan hanya disebut akan diatur/ditentukan dengan undang-undang, seperti keberadaan bank sentral. Tetapi dalam UUD NRI Tahun 1945 ditentukan bahwa kewenangan bank sentral harus bersifat independen. Maksudnya by implication kewenangan bank sentral itu diatur juga dalam UUD NRI Tahun 1945, meskipun bukan substansinya, melainkan hanya kualitas atau sifatnya.[61]

Lembaga negara lapis ketiga adalah organ konstitusi yang termasuk kategori lembaga negara yang sumber kewenangannya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di bawah undang-undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional dan Komisi Ombudsman Nasional yang dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden belaka. Artinya, keberadaannya secara hukum hanya didasarkan atas kebijakan presiden (presidential policy) atau beleid presiden. Jika presiden hendak membubarkannya lagi, maka tentu presiden berwenang untuk itu. Artinya, keberadaannya sepenuhnya tergantung kepada beleid presiden. Di samping itu, ada pula lembaga-lembaga daerah yang diatur dalam Bab VI UUD 1945 tentang Pemerintahan Daerah khususnya dalam ketentuan Pasal 18.[62] Dalam ketentuan tersebut diatur adanya beberapa organ jabatan yang dapat disebut sebagai organ daerah atau lembaga daerah yang merupakan lembaga negara yang terdapat di daerah. Lembaga-lembaga daerah itu adalah : (1) Pemerintahan Daerah Provinsi; (2) Gubernur; (3) DPRD Provinsi; (4) Pemerintahan Daerah Kabupaten; (5) Bupati; (6) DPRD Kabupaten; (7) Pemerintahan Daerah Kota; (8) Walikota; dan (9) DPRD Kota. Di samping itu, dalam Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945, disebut pula adanya satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Bentuk satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu, dinyatakan diakui dan dihormati keberadaannya secara tegas oleh undang-undang dasar, sehingga eksistensinya sangat kuat secara konstitusional. Sebab itu, tidak dapat tidak, keberadaan unit atau satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu harus pula dipahami sebagai bagian dari pengertian lembaga daerah dalam arti yang lebih luas.[63]

Terkait dengan lembaga daerah, Jimly berpendapat bahwa meskipun kesembilan lembaga daerah tersebut sama-sama disebut eksplisit dalam UUD NRI Tahun 1945, namun dalam hubungan ini penting untuk diperhatikan. Pertama, diantara kesembilan organ yang disebut dalam UUD NRI 1945 itu tidak disebutkan adanya jabatan wakil gubernur, wakil walikota dan wakil bupati. Hal ini berbeda dari rumusan jabatan presiden dan wakil presiden yang sama-sama ditentukan adanya dalam UUD NRI 1945. Perbedaan rumusan tersebut menimbulkan pertanyaan mengingat kedudukan gubernur dan wakil gubernur, walikota dan wakil walikota, dan bupati dan wakil bupati, sebagai kepala pemerintah daerah dan wakil kepala pemerintah daerah adalah merupakan satu kesatuan institusi. Kedua, disamping lembaga-lembaga daerah yang secara tegas tercantum dalam UUD NRI Tahun 1945, dapat pula dibentuk adanya lembaga-lembaga yang merupakan lembaga daerah lainnya. Keberadaan lembaga-lembaga daerah itu ada yang diatur dalam undang-undang dan ada pula yang diatur dalam atau dengan peraturan daerah. Pada pokoknya, keberadaan lembaga-lembaga daerah yang tidak disebutkan dalam UUD NRI Tahun 1945, haruslah diatur dengan undang-undang. Namun untuk menjamin gerak daerah guna memenuhi kebutuhan yang bersifat khas daerah, dapat saja ditentukan bahwa pemerintah daerah akan mengatur hal itu dengan peraturan daerah dengan rambu-rambu normatifnya diatur dalam UU.[64]

Di samping ada lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD NRI Tahun 1945 atau disebut sebagai lembaga konstitusional (constitutional organ), Jimly juga membedakan kelembagaan negara yang disebut “lembaga negara lain” yang dibentuk berdasarkan amanat undang-undang atau peraturan yang lebih rendah, seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden atau Keputusan Presiden. Lembaga negara tersebut diantaranya adalah Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Perlindungan Anak Indonesia (KPAI), Badan Penyelesaian Sengketa Pajak (BPSP), Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK), Komisi Banding Paten, Komisi Banding Merek, Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan, Dewan Pertahanan Nasional, Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI). Selain itu ada pula Komisi Kepolisian, Komisi Kejaksaan, Badan Akreditasi Nasional, Dewan Pendidikan, Dewan Pers, Dewan Pengupahan, Dewan Sumber Daya Air dan sebagainya. Keberadaan badan atau komisi-komisi ini sudah ditentukan dalam undang-undang, akan tetapi pembentukannya biasanya diserahkan sepenuhnya kepada presiden atau kepada menteri atau pejabat yang bertanggung jawab mengenai hal itu. Bahkan ada dan banyak pula badan-badan, dewan, atau komisi yang sama sekali belum diatur dalam undang-undang tetapi dibentuk berdasarkan peraturan yang lebih rendah tingkatannya. Kadang-kadang, lembaga-lembaga negara yang dimaksud dibentuk berdasarkan atas peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang atau bahkan hanya didasarkan atas beleid presiden saja. Lembaga-lembaga dimaksud misalnya Komisi Hukum Nasional (KHN), Komisi Ombudsman Nasional (KON), Lemhanas, dsb-nya.[65]

Jika merujuk pada pembedaan lembaga negara dari segi hierarkinya sebagaimana ditegaskan Jimly, maka secara teoritis lembaga negara dapat dibedakan menjadi 3 (tiga) kelompok, yaitu :

  1. Lembaga negara yang dibentuk berdasarkan perintah dari UUD NRI 1945 (constitutionally entrusted power).
  2. Lembaga negara yang dibentuk berdasarkan perintah dari undang-undang (legislatively entrusted power).
  3. Lembaga negara yang dibentuk berdasarkan perintah dari keputusan presiden.

Lembaga negara yang termasuk dalam kelompok pertama adalah semua lembaga negara yang disebut dalam UUD NRI 1945 yang oleh Jimly diidentifikasi paling sedikit 28 organ/lembaga negara. Lembaga negara yang termasuk kelompok kedua antara lain : Komnas HAM (Keppres No. 50/1993, UU No. 39/1999), KPK (UU No. 30/2002), Komisi Ombudsman Nasional (KON) (Keppres No. 44/2000, UU No. 37/2008), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) (UU No. 32/2002), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) (UU No. 5/1999), Komnas Anak (UU No. 23/2002), Komisi Kepolisian (UU No. 2/2002), Komisi Kejaksaan (UU No. 16/2004, Perpres No. 18/2005, Komisi Kepegawaian Negara (UU No. 23/1999), Dewan Pers (UU No. 40/1999), dan sebagainya. Sedangkan lembaga negara dalam kategori kelompok ketiga antara lain Komisi Hukum Nasional (KHN), Komnas Anti Kekerasan terhadap Perempuan, Dewan Maritim Nasional, Dewan Ekonomi Nasional, Dewan Riset Nasional, Dewan Ketahanan Pangan, Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah, dan sebagainya.

Sengketa kewenangan Antarlembaga Negara

Pasca perubahan UUD NRI Tahun 1945, terjadi perubahan terhadap konsep kelembagaan negara dimana tidak ada lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara. Perubahan konsep tersebut juga akan berpengaruh terhadap hubungan lembaga negara, dimana tidak ada lembaga negara yang supreme yang berfungsi sebagai tempat bergantung lembaga yang berada di bawahnya. UUD NRI Tahun 1945 menganut pemisahan kekuasan (separation of power), yang mana struktur dan pejabat yang menduduki kekuasaan tersebut terpisah satu dengan yang lainnya, namun memiliki hubungan secara fungsional satu dengan yang lain, dan saling mengontrol.

Akibat dari adanya hubungan fungsional yang terpisah dan saling mengontrol tersebut, maka tidak dapat dihindari adanya dua atau lebih lembaga negara memiliki kewenangan yang saling bersinggungan. Pelaksanaan satu obyek kewenangan tersebut, memiliki potensi untuk menimbulkan sengketa di antara lembaga negara mengenai siapakah yang memiliki kewenangan tersebut. Perbedaan tafsir atas kewenangan yang diberikan dalam aturan perundang-undangan oleh lembaga negara yang berbeda dengan demikian dapat melahirkan sengketa kewenangan yang merupakan perselisihan atau perbedaan pendapat yang berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan antara dua lembaga negara atau lebih.

Menurut Jimly, lembaga-lembaga negara itu dapat bersengketa disebabkan alasan bahwa sistem ketatanegaraan yang diadopsikan dalam ketentuan UUD 1945 sesudah perubahan, tidak lagi bersifat vertikal, mekanisme hubungan antarlembaga negara telah bersifat horisontal. Artinya, pasca perubahan UUD 1945, tidak dikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara. MPR bukan lagi lembaga yang paling tinggi kedudukannya dalam bangunan struktur ketatanegaraan Indonesia, melainkan sederajat dengan lembaga-lembaga konstitusional lainnya, yaitu Presiden, DPR, DPD, MK, MA, dan BPK. Hubungan antar satu lembaga dengan lembaga yang lain diikat oleh prinsip check and balances, di mana lembaga-lembaga tersebut diakui sederajat tetapi saling mengendalikan satu sama lain. Akibatnya, timbul kemungkinan dalam melaksanakan kewenangan masing-masing terdapat perselisihan dalam menafsirkan UUD.[66]

Pendapat senada dikatakan Achmad Roestandi bahwa bertambahnya lembaga negara dan bertambahnya ketentuan sebagai akibat perubahan UUD 1945, menyebabkan potensi sengketa antara lembaga negara menjadi semakin banyak. Sementara itu telah terjadi perubahan paradigma dari supremasi MPR ke supremasi konstitusi, sehingga tidak ada lagi lembaga negara tertinggi (yang sebelumnya diduduki oleh MPR) yang memegang supremasi kekuasaan yang berwenang menyelesaikan sengketa antar lembaga negara. Oleh karena itu, diperlukan lembaga yang netral untuk menyelesaikan sengketa tersebut.[67]

Untuk mencegah agar sengketa kewenangan antarlembaga negara tersebut tidak menjadi sengketa politik yang dapat menjurus kepada krisis konstitusional, maka diperlukan suatu mekanisme penyelesaian sengketa yang dilakukan oleh suatu organ tersendiri yang diserahi tugas untuk memutus final atas hal itu. Kewenangan untuk memutus sengketa kewenangan konstitusional memang diperlukan untuk mencegah agar sengketa tersebut tidak menjadi sengketa politik yang bersifat adversarial. Sebab, jika sengketa politik yang justru terjadi, hal tersebut akan berdampak buruk terhadap mekanisme hubungan kelembagaan antarlembaga negara dan pelaksanaan fungsi dari lembaga negara yang bersengketa tersebut.[68]

Sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara itu sendiri secara sederhana dapat diartikan sebagai perselisihan atau perbedaan pendapat yang berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan antara dua atau lebih lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Jimly secara definitif memberikan pengertian sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara adalah perbedaan pendapat yang disertai persengketaan dan klaim antarlembaga negara yang satu dengan lembaga negara lainnya mengenai kewenangan yang dimiliki oleh masing-masing lembaga negara tersebut.[69] Sementara Denny Indrayana memberikan definisi sengketa kewenangan konstitusional sebagai sengketa yang terjadi di antara organ konstitusi atas kewenangan yang diberikan UUD.[70]

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan antarlembaga negara dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. Sebagai salah satu pelaku kekuasaan kehakiman selain Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan dijabarkan lebih lanjut dalam Pasal 10 ayat (1) huruf b UU No. 24 Tahun 2003 sebagaimana telah diubah dengan UU No. 8 Tahun 2011, diberikan kewenangan untuk memeriksa, mengadili, dan memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945. Dalam konstruksi ketatanegaraan Indonesia, satu-satunya lembaga negara yang diberikan kewenangan untuk menyelesaikan sengketa kewenangan antar lembaga negara hanya kepada Mahkamah Konstitusi.

Menurut I Dewa Gede Palguna, kewenangan penyelesaian sengketa tersebut, dalam praktik-praktik negara-negara sejak abad ke-20, memang lazimnya diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, karena lembaga negara inilah yang memiliki fungsi sebagai pengawal konstitusi (the guardian of constitution). Bahkan, kewenangan demikian harus dianggap ada, walaupun konstitusi tidak secara tegas menyatakannya.[71] Pemberian wewenang tersebut kepada Mahkamah Konstitusi dimaksudkan untuk menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggungjawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi, juga sebagai koreksi terhadap pengalaman ketatanegaraan yang ditimbulkan oleh tafsir ganda atas konstitusi.

Adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi memutus sengketa kewenangan lembaga negara adalah untuk menyelesaikan perselisihan hukum atas suatu kewenangan lembaga negara. Artinya esensi kewenangan konstitusional Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara dalam perimbangan kekuasaan lembaga negara merupakan suatu fungsi kontrol dari badan peradilan terhadap penyelenggaraan kekuasaan oleh lembaga negara yaitu dengan menempatkan kekuasaan yang menjadi kewenangan lembaga negara sesuai proporsi atau ruang lingkup kekuasaan yang diatur menurut Undang-Undang Dasar 1945.[72]

Merujuk pada rumusan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan Pasal 10 ayat (1) huruf b jo Pasal 61 UUMK, yang menjadi subjek dalam sengketa kewenangan lembaga negara adalah lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, sedangkan yang menjadi objek sengketa adalah mengenai kewenangan konstitusional antarlembaga negara. Dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 tentang Pedoman Beracara dalam Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara ditentukan bahwa lembaga negara yang dapat menjadi pemohon atau termohon dalam perkara sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara adalah DPR, DPD, MPR, Presiden, BPK, Pemda, atau lembaga negara lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945, sedangkan Kewenangan yang dipersengketakan adalah kewenangan yang diberikan atau ditentukan oleh UUD NRI Tahun 1945.

Terkait subjek dan objek sengketa kewenangan antarlembaga negara ini, isu pokoknya bukan terletak pada lembaga negara, melainkan terletak pada soal kewenangan konstitusional yang dalam pelaksanaannya timbul sengketa penafsiran antara satu sama lain.[73] Yang menjadi pokok persoalannya adalah kewenangan apakah yang diatur dan ditentukan dalam UUD yang dinisbatkan sebagai fungsi suatu organ yang disebut dalam UUD, dan apakah untuk melaksanakan kewenangannya itu terhambat atau terganggu karena adanya keputusan tertentu dari lembaga negara lainnya.[74]

Sengketa kewenangan antarlembaga negara secara jelas memperoleh batasan bahwa lembaga negara tersebut hanyalah lembaga negara yang memperoleh kewenangannya menurut UUD NRI Tahun 1945, sehingga meskipun terjadi multi tafsir, dapat dilihat dalam UUD NRI Tahun 1945 lembaga negara mana yang memperoleh kewenangannya secara langsung dari UUD NRI Tahun 1945. Karena UUD juga mengatur organisasi negara dan wewenangnya masing-masing, maka kriteria yang dapat dikemukakan bahwa lembaga negara tersebut harus merupakan organ konstitusi, yaitu baik yang dibentuk berdasarkan konstitusi maupun yang secara langsung wewenangnya diatur dan diturunkan dari UUD NRI Tahun 1945.[75]

Menurut Hamdan Zoelva, yang dimaksud kewenangan yang diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945 adalah kewenangan yang secara tegas tertulis dan eksplisit di berikan oleh UUD NRI Tahun 1945, tidak menggunakan istilah kewenangannya diberikan oleh konstitusi, karena bisa jauh dan meluas dalam kewenangan-kewenangan yang lain dari undang-undang; jadi kewenangan yang dilahirkan oleh undang-undang walaupun oleh kewenangan konstitusional bukan pengertian Pasal 24C UUD NRI Tahun 1945.[76]

Dengan demikian, kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, oleh Jimly disebut dengan lebih sederhana dengan “sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara”. Dalam pengertian sengketa kewenangan konstitusional itu terdapat dua unsur yang harus dipenuhi, yaitu (i) adanya kewenangan konstitusional yang ditentukan dalam UUD, dan (ii) timbulnya sengketa dalam pelaksanaan kewenangan konstitusional tersebut sebagai akibat perbedaan penafsiran di antara dua atau lebih lembaga negara yang terkait.[77]

Lebih lanjut Jimly menegaskan bahwa lembaga negara yang dapat terlibat atau terkait dalam sengketa kewenangan konstitusional tidak terbatas hanya kepada lembaga-lembaga negara dalam pengertian yang lazim. Lembaga apa saja yang bukan lembaga swasta, asalkan disebutkan secara eksplisit kewenangannya dalam UUD NRI Tahun 1945, dapat menjadi subjek sengketa antar lembaga negara, jika dalam melaksanakan kewenangan konstitusionalnya itu timbul persengketaan dengan lembaga negara yang lain.[78] Namun Jimly juga mengakui bahwa yang masih mungkin menimbulkan perdebatan tersendiri adalah bagaimana jika kewenangan lembaga negara dimaksud tidak secara eksplisit ditentukan dalam UUD NRI Tahun 1945, melainkan hanya disebut secara implisit, apakah hal itu dapat ditafsirkan pula sebagai kewenangan konstitusional?.[79]

Hal demikian menjadi beralasan karena dalam berbagai perdebatan perubahan UUD NRI Tahun 1945 tidak ada penyebutan secara langsung lembaga negara apa saja yang dapat menjadi pihak dalam sengketa kewenangan antarlembaga negara. Menurut Achmad Roestandi, dalam UUD 1945 pasca amandemen, tidak dirinci dengan tegas, apa saja yang termasuk lembaga negara. Satu-satunya petunjuk yang diberikan UUD NRI Tahun 1945 pasca amandemen terdapat dalam Pasal 24C ayat (1) yang menyebutkan salah satu wewenang Mahkamah Konstitusi adalah untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD.[80]

Hal senada ditegaskan pula Denny ketika memberikan keterangannya sebagai ahli dalam perkara Nomor 004/SKLN-IV/2006 bahwa pasca perubahan UUD 1945, istilah “lembaga negara” kembali muncul dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 juga di dalam UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, namun tanpa ada kejelasan apa sajakah lembaga negara dimaksud.[81]  Tidak adanya pencantuman secara jelas tersebut berarti apa sajakah lembaga negara yang bisa menjadi pihak dalam sengketa kewenangan lembaga negara di hadapan Mahkamah Konstitusi diserahkan kepada penafsiran Mahkamah Konstitusi sendiri. Fleksibilitas tersebut di satu sisi menimbulkan problem penafsiran, namun di sisi lain memberi ruang bagi Mahkamah jika dikemudian hari ada lembaga negara yang sengketa kewenangannya masuk dalam yurisdiksi Mahkamah Konstitusi.[82]

Oleh karena dalam UUD NRI Tahun 1945 tidak ada rincian yang tegas tentang lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945, maka terbuka kemungkinan membuat penggolongan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD. Menurut Abdul Mukthie Fadjar, lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD dapat dibedakan dalam 3 golongan, yakni :

  1. Golongan pertama: lembaga yang bentuk/nama dan wewenangnya diatur oleh UUD 1945, yaitu MPR, DPR, DPD, dan seterusnya;
  2. Golongan kedua: lembaga yang bentuk dan namanya tidak ditentukan oleh UUD 1945, tetapi wewenangnya diberikan oleh Undang-undang, yaitu Dewan Pertimbangan Presiden dan KPU;
  3. Golongan ketiga: lembaga yang tidak ditentukan oleh UUD 1945 tetapi bentuk, nama, dan wewenangnya diberikan oleh UU, yaitu Bank Sentral (Pasal 23D), dan Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman [Pasal 24 ayat (3)].[83]

Sekalipun telah dibuat penggolongannya seperti diuraikan di atas, dalam tataran praktis masih diperlukan adanya penafsiran mengenai lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945 sebagaimana juga telah ditegaskan oleh Denny Indrayana. Untuk kepentingan tersebut, menurut Abdul Mukthie Fadjar, dibutuhkan beberapa penafsiran. Pertama, penafsiran luas, sehingga mencakup semua lembaga negara yang nama dan kewenangannya disebut/tercantum dalam UUD 1945. Kedua, penafsiran moderat, yakni yang hanya membatasi pada apa yang dulu dikenal sebagai lembaga tertinggi dan tinggi negara. Ketiga, penafsiran sempit, yakni penafsiran yang merujuk secara implisit dari ketentuan Pasal 67 UU No. 23 Tahun 2004 tentang Mahkamah Konstitusi.[84]

Dalam menjelaskan apakah yang dimaksud dengan frasa, “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar” dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 61 ayat (1) UU Nomor 24 Tahun 2003, Denny mengaitkannya dengan dua jenis istilah lembaga negara menurut doktrin yang diajarankan oleh Anke Freckman dan Thoman Fregerich ketika menjelaskan sistem hukum di Jerman, yaitu : (1) lembaga/organ negara (state organ); dan (2) lembaga/organ konstitusi (constitutional organ). Berdasarkan doktrin tersebut, maka frasa ”lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar” lebih merujuk pada lembaga/organ konstitusi (constitutional organ). Artinya, pemohon dan termohon dalam perkara sengketa kewenangan lembaga negara tidak cukup hanya menjadi lembaga negara (state organ) tetapi lebih jauh harus menjadi organ konstitusi (constitutional organ), yaitu lembaga negara yang (i) eksistensinya; maupun (ii) kewenangannya bersumber dari UUD.[85]

Pendapat yang demikian menurut Denny juga telah menjadi pendapat Mahkamah Konstitusi yang secara jelas terlihat dalam :

  1. Putusan Nomor 004/PUU-I/2003, yang menegaskan bahwa “Mahkamah Konstitusi adalah lembaga negara yang kekuasaan dan kewenangannya ditentukan oleh Undang-Undang Dasar. Mahkamah Konstitusi bukanlah organ undang-undang melainkan organ Undang-Undang Dasar. la adalah Mahkamah Konstitusi, bukan Mahkamah undang-undang”
  2. Putusan Nomor 006/PUU-II/2004, yang menegaskan bahwa ”Mahkamah Konstitusi adalah lembaga negara yang kekuasaan dan kewenangannya ditentukan oleh Undang-Undang Dasar. Mahkamah bukanlah organ undang-undang melainkan organ UUD”.

Berdasarkan pertimbangan hukum Putusan Nomor 004/PUU-I/2003 dan Putusan Nomor 066/PUU-II/2004 tersebut jelaslah Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa yang dimaksud dengan anak kalimat “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar” adalah organ UUD atau organ konstitusi (constitutional organ).[86]

Dengan demikian menjadi jelas bahwa yang menjadi subjek dan objek sengketa kewenangan lembaga negara adalah lembaga negara yang eksistensinya maupun kewenangannya bersumber dari Undang-Undang Dasar. Lembaga negara tersebut tidak dapat diartikan sebagai lembaga kenegaraan (state organ), melainkan diartikan sebagai lembaga konstitusional yang ditentukan dalam UUD (constitutional organ). Kejelasan subjek dan objek sengketa kewenangan lembaga negara ini penting terutama untuk kepentingan dalam penentuan legal standing bersengketa di Mahkamah Konstitusi.

Telah diuraikan sebelumnya bahwa yang menjadi pokok soal dalam penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya berasal dari UUD adalah bukan terletak pada lembaga negara, melainkan terletak pada soal kewenangan konstitusionalnya. Artinya yang dipersoalankan dalam sengketa kewenangan antarlembaga negara adalah berkenaan dengan kewenangan konstitusional dari lembaga negara, bukan lembaga negaranya. Hal tersebut sesuai dengan perumusan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang berbunyi “…sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”. Akan menjadi berbeda jika rumusannya berbunyi “…sengketa lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”, maka yang dipersoalkan adalah lembaga negaranya, bukan kewenangannya.

Hal demikian telah menjadi pendapat Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 004/SKLN-IV/2006. Dalam pertimbangan hukumnya Mahkamah berpendapat :

Penempatan kata “sengketa kewenangan“ sebelum kata “lembaga negara“ mempunyai arti yang sangat penting, karena hakikatnya yang dimaksud oleh Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 adalah memang “sengketa kewenangan” atau tentang “apa yang disengketakan” dan bukan tentang “siapa yang bersengketa”. Pengertiannya akan menjadi lain apabila perumusan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 tersebut berbunyi, “…sengketa lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”. Dalam rumusan yang disebut terakhir, hal yang merupakan pokok persoalan adalah pihak yang bersengketa, yaitu lembaga negara dan tidak menjadi penting tentang objek sengketanya. Sehingga, apabila demikian rumusannya, maka sebagai konsekuensinya Mahkamah Konstitusi akan menjadi forum penyelesai sengketa lembaga negara tanpa mempertimbangkan materi yang dipersengketakan oleh lembaga negara, dan hal yang demikian menurut Mahkamah bukanlah maksud dari Pasal 24C ayat (1) UUD 1945. Karena, apabila dirumuskan “…sengketa lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”, Mahkamah Konstitusi akan berwenang untuk memutus sengketa apapun yang tidak ada sangkut-pautnya sama sekali dengan persoalan konstitusionalitas kewenangan lembaga negara, sepanjang yang bersengketa adalah lembaga negara.[87]

Lebih lanjut Mahkamah berpendapat :

Kata “lembaga negara” dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 haruslah terkait erat dan tidak terpisahkan dengan frasa “yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”. Dengan dirumuskannya anak kalimat “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”, secara implisit memang terkandung pengakuan bahwa terdapat “lembaga negara yang kewenangannya bukan diberikan oleh Undang-Undang Dasar”. Dengan demikian, pengertian lembaga negara harus dimaknai sebagai genus yang bersifat umum yang dapat dibedakan antara lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar dan lembaga negara yang kewenangannya bukan dari Undang-Undang Dasar.[88]

Dengan bersandar pada pendapat tersebut, hal yang utama yang harus diperhatikan dalam penyelesaian sengketa kewenangan tersebut adalah apakah ada kewenangan-kewenangan tertentu dalam Undang-Undang Dasar (objectum litis) dan baru kemudian kepada lembaga apa kewenangan-kewenangan tersebut diberikan (subjectum litis). Dalam menentukan isi dan batas kewenangan yang menjadi objectum litis suatu sengketa kewenangan lembaga negara, Mahkamah telah menentukan bahwa tidak hanya semata-mata menafsirkan secara tekstual bunyi dari ketentuan UUD yang memberikan kewenangan kepada lembaga negara tertentu, tetapi juga melihat kemungkinan adanya kewenangan-kewenangan implisit yang terdapat dalam suatu kewenangan pokok serta kewenangan yang diperlukan (necessary and proper) guna menjalankan kewenangan pokok tertentu tersebut. Kewenangan-kewenangan tersebut dapat saja dimuat dalam sebuah undang-undang.[89]

Oleh karena itu, apabila ada sengketa kewenangan yang tidak mempunyai objectum litis “kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar”, maka Mahkamah tidak mempunyai kewenangan untuk memeriksa, mengadili, dan memutus. Mahkamah berpendapat bahwa hal demikian itulah yang dimaksud oleh UUD 1945. Sengketa kewenangan yang kewenangan tersebut diberikan oleh undang-undang tidaklah menjadi kewenangan Mahkamah.[90] Ketentuan tersebut pada hakikatnya yang menjadi dasar kewenangan Mahkamah untuk memutus sengketa kewenangan tersebut sekaligus membatasi kewenangan Mahkamah. Mahkamah hanya memeriksa sengketa kewenangan lembaga negara atas dasar apa yang disengketakan (objectum litis) dan bukan kewenangan untuk memutus sengketa karena pihak yang bersengketa (subjectum litis).

Merujuk pada tafsir Mahkamah sebagaimana diuraikan di atas, maka dapat dikemukakan beberapa prinsip penting dalam sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara.

  1. Lembaga negara yang dapat mengajukan sengketa ke Mahkamah Konstitusi tidak semata-mata lembaga negara (state organ), namun lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar atau organ konstitusi (constitutional organ). Kewenangan lembaga negara tersebut tidak hanya kewenangan yang langsung dari Undang-Undang Dasar, tetapi juga kewenangan yang diturunkan dari Undang-Undang Dasar.
  2. Mahkamah hanya memeriksa sengketa kewenangan lembaga negara atas dasar apa yang disengketakan (objectum litis) dan bukan kewenangan untuk memutus sengketa karena pihak yang bersengketa (subjectum litis).
  3. Untuk menjadi perkara sengketa kewenangan, salah satu syarat yang harus dipenuhi adalah adanya kewenangan konstitusional yang dipersengketakan oleh Pemohon dan Termohon.
  4. Kewenangan yang dipersengketakan haruslah kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945. Sedangkan lembaga negara dimaksud adalah lembaga negara yang mempersengketakan kewenangannya yang diberikan oleh UUD 1945;
  5. Sengketa kewenangan konstitusional terjadi apabila: (i) organ konstitusi dalam melaksanakan kewenangan konstitusionalnya mengambil alih dan/atau mengganggu kewenangan konstitusional organ konstitusi yang lain; (ii) organ konstitusi karena tidak melaksanakan kewenangan konstitusionalnya menyebabkan organ konstitusi lain kewenangannya diambil alih dan/atau terganggu.
  6. Sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara dapat diklasifikasikan menjadi tiga : (i) kewenangan konstitusional yang secara jelas tekstualnya terdapat dalam UUD 1945, (ii) kewenangan implisit yang lahir dari kewenangan pokok, dan (iii) kewenangan yang diperlukan (necessary and proper) untuk menjalankan kewenangan pokok.

Terhadap tafsir Mahkamah sebagaimana diuraikan di atas, Maruarar berpendapat bahwa pengertian kewenangan satu lembaga negara diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945 tidaklah diartikan bahwa kewenangan tersebut harus secara expressis verbis tertulis demikian. Karena itu, penafsiran tersebut harus diperluas sedemikian rupa, karena perkembangan dan dinamika permasalahan yang tidak dapat diantisipasi secara sempurna oleh Pembuat Undang-Undang (Dasar). Menurutnya, perlunya tafsir tekstual dan pendekatan struktural atas Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 tentang kewenangan Mahkamah untuk “memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945”, mengartikan seolah-olah sengketa tersebut harus “antara” lembaga negara yang secara tegas disebut konstitusi, sehingga Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 seolah-olah berbunyi, “sengketa antara lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD NRI Tahun 1945”.

Padahal tidak ada satu kata pun dalam kalimat Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 tersebut yang menyebut lembaga negara yang bersengketa harus diantara lembaga negara yang setara dan disebut oleh UUD 1945. Tafsir yang bertentangan dengan teks Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 seperti itulah kemudian yang dianut sehingga rumusan demikian menjadi muatan Pasal 10 UUMK yang memberi syarat legal standing dengan tekanan lebih pada Pemohon. Hal tersebut diikuti pula dengan ketat sebagaimana terlihat dalam rumusan Pasal 61 ayat (1) dan ayat (2) UU MK dan PMK Nomor 08 Tahun 2006, sehingga telah menyebabkan Mahkamah tidak mampu memainkan perannya untuk mengawal konstitusi secara optimal dalam sengketa lembaga negara sesuai dengan yang diamanatkan oleh UUD NRI Tahun 1945.[91]

Oleh karena itu, mengingat dinamika yang terjadi karena kebutuhan untuk memecahkan persoalan bangsa yang tidak dapat diserahkan kepada lembaga lain, maka dalam pandangan kritis Lukman Hakim, tafsir yang sempit dan restriktif harus ditinggalkan, untuk menyesuaikannya dengan tuntutan kebutuhan dan perkembangan zaman. Apalagi tafsir yang digunakan seolah-olah telah menambahkan satu kata dalam kalimat Pasal 24C ayat (1) UUD NRI 1945 yang kemudian dijadikan standar rumusan legal standing, seolah-olah UUD menentukan sengketa itu hanya diantara lembaga negara yang setara.[92]

Lebih lanjut Hakim menguraikan pendapatnya sebagai berikut :

Pembuat UUD juga tidaklah bermaksud untuk tidak memberikan keleluasaan pada Mahkamah melakukan penyesuaian tersebut, dan pembuat perubahan UUD tidaklah pernah bermaksud menghambat keleluasaan tersebut dalam rangka melaksanakan tugasnya sebagai pengawal konstitusi. Wilayah kewenangan atau yurisdiksi Mahkamah adalah untuk menjaga jangan sampai ada ketentuan konstitusi sebagai hukum tertinggi, yang dilanggar dalam pelaksanaan kewenangan lembaga negara, dengan menerapkan uji konstitusionalitas juga ketika terjadi perselisihan yang mendalilkan bahwa satu lembaga negara tertentu menghilangkan kewenangan lembaga negara lain, atau melanggar kewenangan konstitusionalnya. Stabilitas pemerintahan harus menjadi faktor yang turut dipertimbangkan dalam menilai sengketa kewenangan lembaga negara, dalam arti jika terdapat satu lembaga negara yang akan menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga-lembaga negara yang secara struktural tidak disebut expressis verbis dalam UUD NRI 1945, maka tafsir secara kontekstual dan fungsional harus digunakan, sehingga tidak terjadi suatu perkara konstitusi, yang sangat mendasar dalam kehidupan NKRI, tidak memperoleh penyelesaian yang tuntas berdasarkan ukuran atau parameter konstitusi itu sendiri. Makna konstitusi harus diangkat ke satu tingkat keumuman (generality) yang lebih tinggi dan penerapan prinsip yang lebih umum tersebut disesuaikan kepada keadaan dari tiap masa yang menuntut pemecehan baru.[93]

Dikatakannya pula bahwa Mahkamah juga harus melihat tugasnya dalam rangka mengalihkan konflik politik menjadi dialog konstitusional, sehingga dengan begitu, Mahkamah dapat mengurangi ancaman terhadap demokrasi dan menjaganya bertumbuh dalam kawalan hukum dan konstitusi. Untuk memainkan peran demikian, Mahkamah harus memanfaatkan metode penafsiran sedemikian rupa, sehingga sanggup mengadaptasi konstitusi terhadap kebutuhan dan perkembangan zaman. Oleh karenanya, seharusnya Mahkamah lebih fleksibel dalam memberi tekanan pada aspek legal standing, sehingga tidak memberi kesan mengelak untuk memberi pemecahan masalah konstitusi secara substansial.[94]

Pendekatan yang menekankan pada formalisme dan analisis struktural terhadap lembaga negara dan sengketa kewenangan melalui tafsir tekstual atas kriteria diberikan “oleh UUD NRI Tahun 1945”, tidak serasi dengan tugas Mahkamah mengawal konstitusi dan demokrasi, untuk turut menjaga terselenggaranya pemerintahan yang stabil melalui mekanisme check and balances. Pendekatan demikian juga tidak menyumbang terhadap peletakan posisi konstitusi sebagai faktor integrasi bangsa. Paradigma negara kesejahteraan dalam negara hukum Indonesia yang demokratis, harus dijadikan titik tolak untuk mampu mengayomi, melindungi, dan memberi kebahagiaan bagi segenap bangsa dan tumpah darah, sebagai konteks riil dalam menafsirkan konsep subjectum litis dan objectum litis yang disebut dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.[95]

[1]     Firmansyah Arifin, dkk., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, (Jakarta: KRHN-MKRI-The Asia Foundation-USAID, 2005), hlm. 29.

[2]     Marjanne Termorshuizen, Kamus Hukum Belanda – Indonesia, (Jakarta: Djambatan, 2002), hlm. 390.

[3]     H.A.S. Natabaya, “Lembaga (Tinggi) Negara Menurut UUD 1945” dalam Refly Harun dkk., (ed), Menjaga Denyut Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2004), hlm. 60-61. Juga dalam Patrialis Akbar, Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD NRI Tahun 1945, (Jakarta: Sinar Grafika, 2013), hlm. 1.

[4]     Ibid., hlm. 60-61.

[5]     Ibid., hlm. 61.

[6]     Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa: Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H., M.C.L.  Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2008), hlm. 434.

[7]     Jazim Hamidi & Mustafa Lutfi, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, (Bandung: Alumni, 2010), hlm. 33.

[8]     Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006), hlm. 31.

[9]     Ibid., hlm. 42.

[10]    H.A.S. Natabaya dalam Refly Harun dkk., (ed), op.cit., hlm. 59.

[11]    Harjono, op.cit., hlm. 435-436. Makna ganda tersebut dapat terlihat dari tujuannya kemudian dapat dibedakan antara lembaga publik yaitu lembaga yang tujuan pembentukannya berkaitan dengan kepentingan umum dan lembaga privat yang dibentuk untuk tujuan yang berkaitan dengan kepentingan yang terbatas. Juga dilihat dari pembedaan proses pembentukannya yaitu yang melibatkan pemerintah yang kemudian disebut sebagai lembaga pemerintah dan lembaga yang dibentuk atas prakarsa dari masyarakat yang dikenal dengan lembaga swadaya masyarakat.

[12]    H.A.S. Natabaya dalam Refly Harun dkk., (ed), op.cit., hlm. 59-60.

[13]    Harjono, op.cit., hlm. 436-437. Untuk mengidentifikasi lembaga yang dimaksud oleh Pasal 24C UUD 1945 dapat dilakukan dengan carabmenginventarisasi semua lembaga negara yang disebut dalam UUD 1945 dan kemudian menyebutkan satu persatu fungsi dan kewenangannya. Pendekatan yang demikian dikenal dengan pendekatan yang descriptive belaka. Analisis teoritis dari pendekatan yang demikian biasanya dilengkapi dengan teori trias politica yang membedakan antara cabang-cabang kekuasaan kenegaraan dan digabungkan dengan teori pemisahan kekuasaan (separation pf power).

[14]    Patrialis Akbar, op.cit., hlm. 4.

[15]    H.A.S. Natabaya dalam Refly Harun dkk., (ed), op.cit., hlm. 63.

[16]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 32.

[17]    Ibid.

[18]    Ibid., hlm. 32-33.

[19]    Ibid., hlm. 33. Oleh karena bentuk-bentuk organisasi negara dan pemerintahan itu baik pada tingkat nasional atau pusat maupun daerah dalam perkembangan dewasa ini berkembang sangat pesat, maka doktrin trias politica yang biasa dinisbatkan dengan tokoh Montesquieu yang mengandaikan bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin di dalam tiga jenis organ negara, sering terlihat tidak relevan lagi untuk dijadikan rujukan. Namun karena pengaruh gagasan Monstesquieu sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, seringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa lembaga negara itu sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa lembaga negara itu selalu terkait dengan tiga cabang alat-alat perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Seakan-akan, konsep lembaga negara juga selalu terkait dengan pengertian ketiga cabang kekuasaan itu.

[20]    Patrialis Akbar, op.cit., hlm. 5.

[21]    Ibid., hlm. 6.

[22]    Harjono, op.cit., hlm. 436.

[23]    Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Penerjemah Raisul Muttaqien, (Bandung: Nusamedia-Nuansa, 2006), hlm. 276.

[24]    Ibid., hlm. 277.

[25]    Ibid.

[26]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 38-39.

[27]    Jimly Asshiddiqie, “Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD 1945 dan Tantangan Pembaharuan Pendidikan Hukum Indonesia”, Makalah disampaikan dalam Seminar Nasional Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD dan Lokakarya Pembaharuan Kurikulum Pendidikan Tinggi Hukum Indonesia, diselenggarakan oleh Asosiasi Pengajar HTN dan HAN, Di Jakarta, 7 September (2004), hlm. 32.

[28]    Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…op.cit., hlm. 40-42.

[29]    Firmansyah Arifin, dkk., op.cit., hlm. 31.

[30]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 72.

[31]    Achmad Roestandi, Mahkamah Konstitusi dalam Tanya Jawab, (Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2005), hlm. 111.

[32]    Abdul Mukthie Fadjar, Hukum Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 120.

[33]    Lukman Hakim, Kedudukan Hukum Komisi Negara Di Indonesia: Eksistensi Komisi-Komisi Negara (State Auxiliary Agency) Sebagai Organ Negara Yang Mandiri Dalam Sistem Ketatanegaraan, (Malang: PPS Universitas Brawijaya, 2010), hlm. 25.

[34]    Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-I/2003, hlm. 79.

[35]    Ibid., hlm. 21.

[36]    Firmansyah Arifin, dkk., op.cit., hlm. 41-42. Bandingkan dalam Patrialis Akbar, op.cit., hlm. 5

[37]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 56-57.

[38]    Lihat Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008), hlm. 282-283. Secara khusus Montesquieu menekankan pentingnya kebebasan dari badan kekuasaan yudikatif karena disitulah letak kemerdekaan individu dan hak asasi manusia dijamin dan dipertaruhkan.

[39]    Moh. Mahfud MD, “Komisi Yudisial dalam Mosaik Ketatanegaraan Kita”, dalam Hermansyah, (ed), Bunga Rampai Komisi Yudisial dan Reformasi Peradilan, (Jakarta: Komisi Yudisial, 2007), hlm. 11.

[40]    Achmad Roestandi, op.cit., hlm. 105-106.

[41]    Maria Farida Indrati, “Pembentukan Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994 Ditinjau dari Sistem Pemerintahan Negara, Cita Hukum, dan Norma Fundamental Negara Republik Indonesia”, Tesis, (Jakarta: Magister Hukum Universitas Indonesia, 1997), hlm. 29.

[42]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 36.

[43]    Harjono, op.cit., hlm. 441.

[44]    Ibid.

[45]    Achmad Roestandi, op.cit., hlm. 108.

[46]    Lukman Hakim, op.cit., hlm. 27-29.

[47]    Ibid., hlm. 30.

[48]    Ibid.

[49]    Harjono, op.cit., hlm. 61-62.

[50]    Mengenai argumentasi tersebut dapat dilihat lebih jelas dalam Harjono, Ibid., hlm. 434-449.

[51]    Ibid., hlm. 62-63.

[52]    Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 46-48. Pada bukunya yang lain Jimly menyebutkan 34 organ atau lembaga yang disebut keberadaannya dalam UUD NRI Tahun 1945. Organ atau lembaga yang tidak disebutkan selain ke-28 subjek hukum kelembagaan tersebut adalah (a) Menteri Luar Negeri sebagai menteri triumvirat yang dimaksud oleh Pasal 8 ayat (3) UUD 1945, yaitu bersama-sama dengan Menteri Negeri dan Menteri Pertahanan sebagai pelaksana tugas kepresidenan apabila terdapat kekosongan dalam waktu yang bersamaan dalam jabatan Presiden dan Wakil Presiden; (b)  Menteri Dalam Negeri sebagai triumvirat bersama-sama dengan Menteri Luar Negeri dan Menteri Pertahanan menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; (c) Menteri Pertahanan yang bersama-sama dengan Menteri Luar Negeri dan Menteri Dalam Negeri ditentukan sebagai menteri triumvirat menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1945. Ketiganya perlu disebut secara sendiri-sendiri, karena dapat saja terjadi konflik atau sengketa kewenangan konstitusional di antara sesama mereka, atau antara mereka dengan menteri lain atau lembaga negara lainnya; (d) Angkatan Darat (TNI AD) diatur dalam pasal 10 UUD 1945; (e) Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam pasal 10 UUD 1945; dan (f) Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam pasal 10 UUD 1945. Lihat dalam Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…op.cit., hlm. 99-103.

[53]    Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan…op.cit., hlm. 46-48.

[54]    Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…op.cit., hlm. 106.

[55]    Ibid., hlm. 113.

[56]    Ibid.

[57]    Ibid., hlm. 117. Oleh sebab itu, seperti hubungan antara KY dengan MA, maka faktor fungsi keutamaan atau fungsi penunjang menjadi penentu yang pokok. Meskipun posisinya bersifat independen terhadap MA, tetapi KY tetap tidak dipandang sederajat sebagai lembaga negara. Kedudukan protokolernya tetap berbeda dengan MA. Demikian juga Komisi Kejaksaan dan Komisi Kepolisian tetap tidak dapat disederajatkan secara struktural dengan organisasi Polri dan Kejaksaan Agung, meskipun komisi-komisi pengawas itu bersifat independen dan atas dasar itu kedudukannya secara fungsional dipandang sederajat.

[58]    Ibid., hlm. 106. Lihat juga dalam Ni’matul Huda, Lembaga Negara dalam masa Transisi Demokrasi, (Yogyakarta: UII Press, 2007), hlm. 90.

[59]    Ibid., hlm. 107.

[60]    Ibid., hlm. 107-108.

[61]    Didik Sukriono, “Lembaga-Lembaga Negara Dalam UUD NRI 1945 (Sesudah Perubahan)”, Makalah disampaikan dalam Seminar Nasional Pendidikan Kewargaan Negara: Membangun Kesadaran Berkonstitusi Bagi Guru Mata Pelajaran PPKN Sekolah Dasar Se Kota Malang, di Universitas Kanjuruhan Malang, 26 Nopember (2009), hlm. 8.

[62]    Pasal 18 UUD 1945 :

  • Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kebupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.
  • Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan.
  • Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
  • Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.
  • Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah Pusat.
  • Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturanperaturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas perbantuan. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.

[63]    Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…op.cit., hlm. 110.

[64]    Ibid., hlm. 111-112.

[65]    Ibid., hlm. 255-257.

[66]    Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 2.

[67]    Achmad Roestandi, Mahkamah Konstitusi dalam Tanya Jawab, (Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2005), hlm. 6.

[68]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 3.

[69]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 4.

[70]    Pendapat tersebut disampaikannya sebagai ahli dalam Putusan MK pada perkara Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 66.

[71]    I Dewa Gede Palguna, Mahkamah Konstitusi, Judicial Review, dan Welfare State, Kumpulan Pemikiran I Dewa Gede Palguna, (Jakarta: Sekteratiat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI, 2008), hlm. 17

[72]    Ikhsan Rosyada parluhutan Daulay, Mahkamah Konstitusi; Memahami Keberadaannya Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, (Jakarta: Rineke Cipta, 2006), hlm. 36.

[73]    Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 13.

[74]    Ibid., hlm. 14.

[75]    Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Sinar Grafika, 2011), hlm. 13.

[76]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 72.

[77]    Jimly Asshiddiqie, loc.cit.

[78]    Ibid., hlm. 34

[79]    Ibid., hlm. 35

[80]    Achmad Roestandi, Mahkamah Konstitusi dalam Tanya Jawab, (Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2005), hlm. 111.

[81]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 56.

[82]    Ibid.

[83]    Ibid., hlm. 107.

[84]    Abdul Mukthie Fadjar, Hukum Konstitusi dan Mahkamah Konstusi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 120.

[85]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 56-57.

[86]    Ibid., hlm. 57.

[87]    Lihat dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, hlm. 87.

[88]    Ibid.

[89]    Ibid., hlm. 90.

[90]    Ibid., hlm. 88.

[91]    Pendapat tersebut merupakan pendapat berbeda (dissenting opinion) yang diajukannya dalam Putusan Perkara 027/SKLN-IV/2006.

[92]    Lukman Hakim, Kedudukan Hukum Komisi Negara Di Indonesia: Eksistensi Komisi-Komisi Negara (State Auxiliary Agency) Sebagai Organ Negara Yang Mandiri Dalam Sistem Ketatanegaraan, (Malang: PPS Universitas Brawijaya, 2010), hlm. 185.

[93]    Ibid.

[94]    Ibid, hlm. 186.

[95]    Ibid, hlm. 189-190.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Komentar Dinonaktifkan pada FORMAT KELEMBAGAAN NEGARA INDONESIA DALAM DESAIN UUD NRI TAHUN 1945

KEDUDUKAN HUKUM ADAT DALAM SISTEM PERADILAN DI INDONESIA

Dipublikasi pada 7 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

PENDAHULUAN

Jauh sebelum masuknya tradisi asing ke Nusantara, masyarakat Indonesia diyakini sudah diatur oleh nilai-nilai hukum adat. Adat pada dasarnya dipahami sebagai norma mengikat yang dilestarikan oleh komunitas untuk mengatur kehidupan sehari-hari manusia, sehingga adat dengan sendirinya adalah hukum. Berdasarkan pemahaman demikian dapatlah dikatakan bahwa orang Indonesia dalam kenyataannya tidak pernah memahami adat sebagai entitas yang terpisah dari hukum.[1]  Hukum adat pada dasarnya adalah cerminan dari apa yang diyakini seseorang sebagai cara hidup yang benar sesuai dengan rasa keadilan dan kepatutan mereka.

Dalam bentuk tradisionalnya hukum adat dicirikan oleh model penyampaiannya yang tidak tertulis dalam kehidupan komunitas. Kekhasan hukum adat terletak pada tradisi lisannya. Melalui tradisi lisan inilah karakter adat itu dilestarikan dan melalui tradisi ini pula hubungan antara masa lalu, masa sekarang dan masa depan dipertahankan. Oleh karena informasi yang dibawa ke dalam komunitas biasanya disampaikan secara lisan maka hukum di dalam adat pun jarang dikodifikasikan. Hukum adat tidak pernah diupayakan untuk diundangkan atau dikodifikasikan secara sistematis, karena ia diyakini sebagai manifestasi langsung dari rasa keadilan dan kepatutan yang dianut oleh semua anggota komunitas. Makanya, baik sumber maupun perkembangan hukum adat berada di tangan komunitas dan tidak bergantung pada proses teknis legislasi.[2]

Sementara itu, dalam praktik peradilan pidana, hakim dalam memeriksa, mengadili dan memutus suatu perkara terikat oleh asas legalitas, yang menghendaki hanya undang-undang atau hukum tertulislah yang dapat menentukan apakah suatu perbuatan merupakan suatu perbuatan pidana atau bukan. Konsekuensinya, setiap yang boleh atau yang tidak boleh dilakukan orang itu harus terumus dalam undang-undang.[3] Meskipun demikian, berlakunya asas legalitas itu tidak bersifat mutlak, artinya, masih dimungkinkan untuk disimpangi sepanjang tidak mengurangi kepastian hukum. Hal ini terjadi karena masalah keadilan menjadi bahan pertimbangan dan adanya beberapa daerah di Indonesia yang masih memperlakukan hukum adat pidana.[4] Apalagi beberapa perbuatan yang menurut kesadaran hukum masyarakat merupakan suatu perbuatan tercela, justru KUHP tidak mengaturnya. Di beberapa daerah di Indonesia masih berlaku hukum adat dan hukum kebiasaan yang masih ditaati oleh masyarakatnya.

Dalam kerangka yang demikian, hukum adat mempunyai kedudukan penting dalam sistim peradilan nasional, karena ia melakukan fungsi yang pada hakikatnya melengkapi ketentuan hukum tertulis yang diserap dari hukum tidak tertulis (hukum adat) sebagai hukum yang hidup dalam masyarakat. Hukum adat menjadi salah sumber hukum bagi hakim pengadilan dalam memutus suatu perkara, melalui proses pembentukan hukum (rechtvorming) dan penemuan hukum (rechtvinding). Berdasarkan uraian di atas, adapun yang menjadi permasalahan dalam penulisan paper ini adalah bagaimana kedudukan hukum adat dalam sistem peradilan di Indonesia ?

BEBERAPA KONSEPSI DASAR HUKUM ADAT

Istilah “Hukum Adat” dikemukakan pertama kalinya oleh Prof.Dr. Cristian Snouck Hurgronye dalam bukunya yang berjudul “De Acheers” (orang-orang Aceh), yang kemudian diikuti oleh Prof.Mr.Cornelis van Vollen Hoven dalam bukunya yang berjudul “Het Adat Recht van Nederland Indie”. Dengan adanya istilah ini, maka Pemerintah Kolonial Belanda pada akhir tahun 1929 meulai menggunakan secara resmi dalam peraturan perundangundangan Belanda.[5]

Istilah hukum adat sebenarnya tidak dikenal didalam masyarakat, dan masyarakat hanya mengenal kata “adat” atau kebiasaan. Adat Recht yang diterjemahkan menjadi Hukum Adat dapatkah dialihkan menjadi Hukum Kebiasaan. Namun demikian, van Dijk berkeberatan hukum adat disamakan dengan hukum kebiasaan. Menurutnya, adat dan kebiasaan itu adalah suatu esensi yang berbeda bila dilihat dari sumbernya. Hukum adat itu lebih bersumber pada adanya alat kekuasaan dalam bentuk suatu perlengkapan masyarakat sebagai pangkalnya, sedangkan hukum kebiasaan itu tidak.[6]

Untuk mendapatkan gambaran apa yang dimaksud dengan hukum adat, maka perlu ditelaah beberapa pendapat sebagai berikut :[7]

  1. Ter Haar Bzn

Hukum adat adalah keseluruhan peraturan yang menjelma dalam keputusan-keputusan dari kepala-kepala adat dan berlaku secara spontan dalam masyarakat. Ter Haar terkenal dengan teori “Keputusan” artinya bahwa untuk melihat apakah sesuatu adat-istiadat itu sudah merupakan hukum adat, maka perlu melihat dari sikap penguasa masyarakat hukum terhadap sipelanggar peraturan adat-istiadat. Apabila penguasa menjatuhkan putusan hukuman terhadap sipelanggar maka adat-istiadat itu sudah merupakan hukum adat.

  1. Cornelis van Vollen Hoven

Hukum adat adalah keseluruhan aturan tingkah laku masyarakat yang berlaku dan mempunyai sanksi dan belum dikodifikasikan.

Hukum adat adalah kompleks adat-adat yang pada umumnya tidak dikitabkan, tidak dikodifikasikan dan bersifat paksaan, mempunyai sanksi jadi mempunyai akibat hukum.

  1. H.P. Bellefroit

Hukum adat sebagai peraturan-peraturan hidup yang meskipun tidak diundangkan oleh penguasa, tetapi tetap dihormati dan ditaati oleh rakyat dengan keyakinan bahwa peraturan-peraturan tersebut berlaku sebagai hukum.

Hukum adat adalah hukum yang tidak bersumber kepada peraturan-peraturan.

  1. Hazairin

Hukum adat adalah endapan kesusilaan dalam masyarakat yaitu kaidah-kaidah kesusialaan yang kebenarannya telah mendapat pengakuan umum dalam masyarakat itu.

  1. Soeroyo Wignyodipuro

Hukum adat adalah suatu ompleks norma-norma yang bersumber pada perasaan keadilan rakyat yang selalu berkembang serta meliputi peraturan-peraturan tingkah laku manusia dalam kehidupan sehari-hari dalam masyarakat, sebagaian besar tidak tertulis, senantiasa ditaati dan dihormati oleh rakyat karena mempunyai akibat hukum (sanksi).

  1. Soepomo

Hukum adat adalah hukum tidak tertulis didalam peraturan tidak tertulis, meliputi peraturan-peraturan hidup yang meskipun tidak ditetapkan oleh yang berwajib tetapi ditaati dan didukung oleh rakyat berdasarkan atas keyakinan bahwasanya peraturan-peraturan tersebut mempunyai kekuatan hukum.

  1. Soerjono Soekanto.

Hukum adat pada hakikatnya merupakan hukum kebiasaan, artinya kebiasaan-kebiasaan yang mempunyai akibat hukum (sein-sollen). Berbeda dengan kebiasaan belaka, merupakan hukum adat adalah perbuatan-perbuatan yang diulang dalam bentuk yang sama menuju pada rechtsvardigeoordening der samen-leving.

Dari batasan-batasan yang dikemukakan di atas, maka terlihat unsur-unsur dari pada hukum adat sebagai berikut : [1] adanya tingkah laku yang terus menerus dilakukan oleh masyaraka; [2] tingkah laku tersebut teratur dan sistematis; [3] tingkah laku tersebut mempunyai nilai sakral; [4] adanya keputusan kepala adat; [5] adanya sanksi/ akibat hukum; [6] tidak tertulis; dan [7] ditaati dalam masyarakat.[8]

Sementara itu, hukum adat pada hakikatnya mempunyai corak-corak tertentu. Adapun corak yang terpenting adalah : [9]

  1. Corak Religius-Magis

Menurut kepercayaan tradisionil Indonesia, tiap-tiap masyarakat diliputi oleh kekuatan gaib yang harus dipelihara agar masyarakat itu tetap aman tentram bahagia dan lain-lain. Tidak ada pembatasan antara dunia lahir dan dunia gaib serta tidak ada pemisahan antara berbagai macam lapangan kehidupan, seperti kehidupan manusia, alam, arwah-arwah nenek moyang dan kehidupan makluk-makluk lainnya. Adanya pemujaan-pemujaan khususnya terhadap arwah-arwah dari pada nenek moyang sebagai pelindung adat-istiadat yang diperlukan bagi  kebahagiaan masyarakat.

  1. Bercorak Komunal atau Kemasyarakatan

Artinya bahwa kehidupan manusia selalu dilihat dalam wujud kelompok, sebagai satu kesatuan yang utuh. Individu satu dengan yang lainnya tidak dapat hidup sendiri, manusia adalah makluk sosial, manusia selalu hidup bermasyarakatan, kepentingan bersama lebih diutamakan dari pada kepentingan perseorangan.

  1. Bercorak Demokrasi

Bahwa segala sesuatu selalu diselesaikan dengan rasa kebersamaan, kepentingan bersama lebih diutamakan dari pada kepentingan-kepentingan pribadi sesuai dengan asas permusyawaratan dan perwakilan sebagai sistem

pemerintahan.

  1. Bercorak Kontan

Pemindahan atau peralihan hak dan kewajiban harus dilakukan pada saat yang bersamaan yaitu peristiwa penyerahan dan penerimaan harus dilakukan secara serentak, ini dimaksudkan agar menjaga keseimbangan didalam pergaulan

bermasyarakat.

  1. Bercorak Konkrit

Artinya adanya tanda yang kelihatan yaitu tiap-tiap perbuatan atau keinginan dalam setiap hubungan-hubungan hukum tertentu harus dinyatakan dengan benda-benda yang berwujud. Tidak ada janji yang dibayar dengan janji, semuanya harus disertai tindakan nyata, tidak ada saling mencurigai satu dengan yang lainnya.

Selanjutnya, banyak faktor yang mempengaruhi perkembangan hukum adat, disamping kemajuan zaman, ilmu pengetahuan dan teknologi, kondisi alam, juga faktor-faktor yang bersifat tradisional adalah sebagai berikut :[10]

  1. Magis dan Animisme. Alam pikiran magis dan animisme pada dasarnya dialami oleh setiap bangsa di dunia. Di Indonesia faktor magis dan animisme cukup besar pengaruhnya. Hal ini dapat dilihat dalam upacara-upacara adat yang bersumber pada kekuasaan-kekuasaan serta kekuatan-kekuatan gaib.
  2. Faktor Agama. Masuknya agama-agama di Indonesia cukup banyak memberikan pengaruh terhadap perkembangan hukum adat misalnya : Agama Hindu, pada abad ke 8 masuknya orang India ke Indonesia dengan membawa agamanya, pengaruhnya dapat dilihat di Bali. Hukum-hukum Hindu berpengaruh pada bidang pemerintahan Raja dan pembagian kasta-kasta; Agama Islam, pada abad ke 14 dan awal abad 15 oleh pedagang-pedagang dari Malaka, Iran. Pengaruh Agama Islam terlihat dalam hukum perkawinan yaitu dalam cara melangsungkan dan memutuskan perkawinan dan juga dalam bidang wakaf; Agama Kristen, aturan-aturan hukum Kristen di Indonesia cukup memberikan pengaruh pada hukum keluarga, hukum perkawinan. Agama Kristen juga telah memberikan pengaruh besar dalam bidang social khususnya dalam bidang pendidikan dan kesehatan, dengan didirikannya beberapa lembaga Pendidikan dan rumah-rumah sakit.
  3. Faktor Kekuasaan yang lebih tinggi. Kekuasaan-kekuasaan yang lebih tinggi yang dimaksud adalah kekuasaan-kekuasaan Raja-raja, kepala Kuria, Nagari dan lain-lain. Tidak semua Raja-raja yang pernah bertahta di negeri ini baik, ada juga Raja yang bertindak sewenang-wenang bahkan tidak jarang terjadi keluarga dan lingkungan kerajaan ikut serta dalam menentukan kebijaksanaan kerajaan misalnya penggantian kepala-kepala adat banyak diganti oleh orang-orang yang dengan kerajaan tanpa menghiraukan adat istiadat bahkan menginjak-injak hukum adat yang ada dan berlaku didalam masyarakat tersebut.
  4. Faktor adanya Kekuasaan Asing, yaitu kekuasaan penjajahan Belanda, dimana orang-orang Belanda dengan alam pikiran baratnya yang individualisme. Hal ini jelas bertentangan dengan alam pikiran adat yang bersifat kebersamaan.

EKSISTENSI HUKUM ADAT DALAM TATA HUKUM INDONESIA

Hukum adat adalah manifestasi value consciousness dan karakteristik masyarakat Indonesia yang membedakannya dengan sistem hukum lain, sehingga berfungsi sebagai perwujudan hukum asli dan pencerminan jiwa bangsa serta rasa keadilan rakyat Indonesia. Dengan adanya kedudukan hukum adat sebagai perwujudan hukum asli dan pencerminan jiwa bangsa serta rasa keadilan dari rakyat Indonesia ini, maka hukum adat seharusnya memiliki peran sentral dalam pembangunan Hukum Indonesia.[11] Jika melihat lebih lanjut pada Penjelasan “Umum” UUD 1945 bagian III, maka akan diketahui bahwa kedudukan Pembukaan UUD 1945 adalah sebagai penjabaran pokok-pokok pikiran yang mewujudkan cita-cita hukum (rechtsidee) yang menguasai hukum dasar negara. Penjelasan UUD 1945 tentang kedudukan Pembukaan UUD 45 ini tentu mempertegas bahwa Pembukaan UUD 1945 inilah yang merupakan Grundnorm dalam hirarki Tata Hukum Indonesia, sehingga ia berfungsi sebagai welbron (sumber hukum) dari Tata Hukum Nasional.[12] Rechtsidee adalah penyatuan nilai-nilai yang memegang peranan dalam hidup masyarakat dengan dipengaruhi oleh filsafat hidup yang diyakini oleh masyarakat tersebut, sehingga jika Pembukaan UUD 1945 berisikan pokok-pokok pikiran yang mewujudkan rechtsidee nasional, maka pokok-pokok pikiran dalam Pembukaan UUD 1945 adalah perwujudan dari nilai-nilai asli masyarakat Indonesia. Dengan kata lain, Pembukaan UUD 1945 sebagai grundnorm dalam hirarki Tata Hukum Indonesia adalah penjabaran dari nilai-nilai Adat bangsa Indonesia.[13]

Hal ini akan semakin diperkuat pokok-pokok pikiran yang dikandung dalam Pembukaan UUD 1945 yang secara jelas menggambarkan dan mencerminkan karakteristik serta corak masyarakat asli Indonesia yang sekaligus juga merupakan corak dan karakteristik dari Hukum Adat masyarakat Indonesia. Negara berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa adalah pencerminan sifat religio-magistik masyarakat Indonesia, yaitu yang mempercayai adanya kekuatan metafisik-transendental di luar dirinya yang melingkupi serta menguasai seluruh aspek kehidupannya. Pokok pikiran tentang negara persatuan, tujuan mewujudkan keadilan sosial, serta sistem negara yang berdasarkan kedaulatan rakyat dan permusyawaratan perwakilan adalah pencerminan dari karakter komunalistik dan kekeluargaan yang ada dalam masyarakat Indonesia. Bahkan dalam Penjelasan “Umum” bagian II butir 3 ditegaskan bahwa pokok pikiran tentang sistem kenegaraan yang berdasarkan kedaulatan rakyat dan sistem permusyawaratan perwakilan adalah sesuai dengan sifat masyarakat Indonesia.

Penjabaran di atas jelas semakin mempertegas kedudukan sentral secara yuridis hukum adat dalam Tata Hukum Nasional, bahwa hukum adat adalah basis Tata Hukum Nasional. Bahwa hukum adat adalah grundnorm dalam Tata Hukum Indonesia. Hukum adatlah –sebagaimana yang dijabarkan dalam Pembukaan UUD 1945- yang berfungsi sebagai sumber hukum atau welbron dari setiap aturan hukum positip yang ada sehingga hukum adat adalah raw material substansi hukum positip Indonesia. Setiap aturan hukum positip harus bersenyawa dengan rechtsidee-nya, sehingga hukum adat berfungsi sebagai batu penguji validitas substantif segala aturan hukum positip Indonesia.

Selanjutnya, dalam Seminar Hukum Adat dan Pembinaan Hukum Nasional yang diselenggarakan BPHN dan UGM tahun 1975 di Yogyakarta menyimpulkan :[14]

  1. Hukum adat adalah hukum Indonesia asli yang tidak tertulis dalam bentuk perundang-undangan Republik Indonesia yang disana-sini mengandung unsur-unsur agama;
  2. Penggunaan konsepsi-konsepsi dan asas-asas hukum dari hukum adat untuk dirumuskan dalam norma-norma hukum yang memenuhi kebutuhan masyarakat;
  3. Penggunaan lembaga-lembaga hukum adat yang dimodernisir dan disesuaikan dengan kebutuhan zaman;
  4. Memasukkan konsep-konsep dan asas-asas hukum adat ke dalam lembaga-lembaga hukum baru;
  5. Di dalam pembinaan hukum harta kekayaan nasional, hukum adat merupakan salah satu unsur, sedangkan di dalam pembinaan hukum kekeluargaan dan hukum kewarisan nasional, hukum adat merupakan intinya. Melalui terbentuknya hukum nasional yang jelas-jelas bersumberkan pada hukum adat, berarti kedudukan dan peranan hukum adat itu telah terserap di dalam hukum nasional.

Dengan demikian, kedudukan hukum adat merupakan salah satu sumber penting untuk memperoleh bahan-bahan bagi pembangunan hukum nasional yang menuju pada unifikasi hukum dan yang terutama akan dilakukan melalui pembuatan peraturan perundang-undangan dengan tidak mengabaikan tumbuh dan berkembangnya hukum kebiasaan dan pengadilan dalam pembinaan hukum.[15]

KEDUDUKAN HUKUM ADAT DALAM SISTEM PERADILAN INDONESIA

Secara historis, eksistensi peradilan adat di Indonesia telah lama dikenal dalam tatanan kehidupan masyarakat Indonesia. Pada ketentuan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 1 Drt tahun 1951 disebutkan bahwa kecuali pengadilan desa seluruh badan pengadilan yang meliputi badan pengadilan gubernemen, badan pengadilan swapraja (zelbestuurrechtspraak) kecuali pengadilan agama jika pengadilan itu menurut hukum yang hidup merupakan suatu bagian dari pengadilan swapraja, dan badan pengadilan adat (Inheemse rechtspraak in rechtsreeks bestuur gebied) kecuali pengadilan agama jika pengadilan itu menurut hukum yang hidup merupakan suatu bagian tersendiri dari pengadilan adat telah dihapuskan. Hakikat dasar adanya ketentuan tersebut berarti sebetulnya Undang-Undang Nomor 1 Drt tahun 1951 telah meniadakan badan-badan pengadilan lain kecuali badan pengadilan umum, agama dan pengadilan desa.

Akan tetapi seiring dengan berjalannya waktu, perubahan dan dinamika masyarakat yang teramat kompleks di satu sisi sedangkan di sisi lainnya terhadap regulasi pembuatan peraturan perundang-undangan sebagai kebijakan legislasi yang bersifat parsial ternyata eksistensi peradilan adat tersebut dapat dikatakan antara “ada” dan “tiada”. Ada 2 (dua) argumentasi yang patut dikemukakan dalam konteks ini mengapa kajian terhadap hukum pidana adat diasumsikan eksistensinya antara “ada” dan “tiada”. Pertama, dikaji dari dimensi asas legalitas formal (selanjutnya disebut sebagai asas legalitas) dan asas legalitas materiil. Pada dasarnya asas legalitas lazim disebut dengan terminologi “principle of legality”, “legaliteitbeginsel”, “non-retroaktif”, “de la legalite” atau “ex post facto laws”. Ketentuan asas legalitas diatur dalam Pasal 1 ayat (1) Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Indonesia yang berbunyi: “Tiada suatu peristiwa dapat dipidana selain dari kekuatan ketentuan undang-undang pidana yang mendahuluinya.” Apabila dipadankan asas legalitas formal dan materiil hendaknya diatur dalam peraturan perundang-undangan dan diimplementasikan secara integral. Pada asas legalitas dasar patut dipidana suatu perbuatan adalah undang-undang yang sudah ada sebelum perbuatan tersebut dilakukan. Kemudian asas legalitas materiel menentukan bahwa dasar patut dipidana suatu perbuatan adalah hukum yang hidup dalam masyarakat yaitu hukum tidak tertulis atau hukum adat.

Barda Nawawi Arief menyebutkan dengan adanya perumusan asas legalitas yang formal di dalam Pasal 1 KUHP, hukum tidak tertulis atau hukum yang hidup di dalam masyarakat sama sekali tidak mempunyai tempat sebagai sumber hukum yang positif. Dengan perkata lain, adanya Pasal 1 KUHP itu seolah-olah hukum pidana tidak tertulis yang hidup atau pernah ada di masyarakat, sering “ditidurkan atau dimatikan”. Semasa zaman penjajahan, ditidurkannya hukum pidana tidak tertulis itu masih dapat dimaklumi karena memang sesuai dengan politik hukum Belanda pada saat itu. Namun, akan dirasakan lain apabila kebijakan itu juga diteruskan seusai kemerdekaan. Dengan adanya Pasal 1 KUHP, hukum tidak tertulis/hukum yang hidup itu tidak pernah tergali dan terungkap secara utuh kepermukaan, khususnya dalam praktek peradilan pidana maupun dalam kajian akademik di perguruan tinggi. Selanjutnya, berarti tidak pernah berkembang dengan baik “tradisi yurisprudensi” maupun “tradisi akademik/keilmuan” mengenai hukum pidana tidak tertulis itu. Kalau toh ada, hanya dalam ruang yang sangat terbatas dan (sekali lagi) “tidak utuh” atau “tidak lengkap”. [16]

 Konklusi dasar dari apa yang diterangkan di atas menyebutkan asas legalitas sebagaimana ketentuan Pasal 1 KUHP memang merupakan salah satu asas fundamental yang harus tetap dipertahankan, namun penggunaan harus dengan bijaksana dan hati-hati, karena kalau kurang bijaksana dan kurang hati-hati, justru dapat menjadi “bumerang”. Sungguh sangat tragis dan menyayat hati apabila dengan dalih Pasal 1 KUHP, nilai-nilai hukum yang ada dan hidup dalam masyarakat tidak dapat tersalur dengan baik atau bahkan ditolak sama sekali. Dikatakan tragis dan menyayat hati karena berarti nilai-nilai hukum adat/hukum yang hidup di dalam masyarakat telah dibunuh/dimatikan oleh bangsanya sendiri lewat senjata/peluru/pisau yang diperoleh dari bekas penjajah (yaitu lewat Pasal 1 KUHP/WvS). [17]

Kedua, dikaji dari perspektif UU Nomor 1 dart Tahun 1951 dimana dalam ketentuan Pasal 5 ayat (3) sub b masih dikenal eksistensinya Pengadilan Adat. Akan tetapi, setelah dikodefikasikan Undang-Undang tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (Pasal 10 UU Nomor 14 Tahun 1970), yang kemudian dirubah dengan UU Kekuasaan Kehakiman (UU Nomor 35 Tahun 1999, jis UU Nomor 4 Tahun 2004, UU Nomor 48 Tahun 2009) tidak dikenal lagi eksitensi Pengadilan Adat dalam tataran kebijakan legislasi walaupun untuk daerah Aceh Nangroe Darussalam sebagaimana UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh eksistensi Pengadilan Adat masih diterapkan dan dikenal dengan istilah Peradilan Gampong atau Peradilan Damai.

Akan tetapi walaupun kebijakan formulatif sejak UU 14 Tahun  1970 (berikut UU Nomor 35 Tahun 1999, jis UU Nomor 4 Tahun 2004, UU Nomor 48 Tahun 2009) yang tidak mengakui eksistensi peradilan adat fakta aktual dalam kebijakan aplikatif melalui yurisprudensi Mahkamah Agung RI eksistensi peradilan adat tetap mengakuinya. Misalnya, sebagai salah satu contohnya pada Putusan Mahkamah Agung RI Nomor 1644 K/Pid/1988 tanggal 15 Mei 1991 dimana dalam ratio decidendi putusan disebutkan bahwa apabila seseorang melanggar hukum adat kemudian Kepala dan Para Pemuka Adat memberikan reaksi adat (sanksi adat) maka yang bersangkutan tidak dapat diajukan lagi (untuk kedua kalinya) sebagai terdakwa dalam persidangan Badan Peradilan Negara (Pengadilan Negeri) dengan dakwaan yang sama melanggar hukum ada dan dijatuhkan pidana penjara menurut ketentuan KUH Pidana (Pasal 5 ayat (3) sub b UU drt Nomor 1 Tahun 1951) sehingga dalam keadaan demikian pelimpahan berkas perkara serta tuntutan Kejaksaan di Pengadilan Negeri harus dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk Verklaard).

 Konklusi dasar dari yurisprudensi Mahkamah Agung tersebut menentukan bahwa Mahkamah Agung RI sebagai Badan Peradilan Tertinggi di Indonesia tetap menghormati putusan Kepala Adat (Pemuka Adat) yang memberikan “sanksi adat” terhadap para pelanggar norma hukum adat. Badan Peradilan Umum tidak dapat dibenarkan mengadili untuk kedua kalinya pelanggar hukum adat tersebut dengan cara memberikan pidana penjara (ex Pasal 5 ayat (3) sub b UU dart Nomor 1 tahun 1951 jo pasal-pasal KUH Pidana). Oleh karena itu, konsekuensi logisnya dapat dikatakan bahwa bila Kepala Adat tidak pernah memberikan “sanksi adat” terhadap pelanggar hukum adat, maka hakim badan peradilan negara berwenang penuh mengadilinya berdasarkan ketentuan Pasal 5 ayat (3) sub b UU dart Nomor 1 tahun 1951 jo pasal-pasal KUH Pidana. Dengan demikian, konkretisasi dan konklusi detail eksistensi pengakuan hukum adat terdapat baik dalam peraturan perundangan-undangan, forum ilmiah, pendapat doktrin maupun yurisprudensi MARI.

Sementara itu harus diakui bahwa pada kenyataannya di masyarakat masih banyak terdapat pelanggaran ketertiban dalam masyarakat yang tidak dapat dijangkau oleh hukum. Hal ini disebabkan hukum belum meliputi segi kehidupan masyarakat. Karena itu, peran hakim sangat diperlukan dalam pembentukan hukum agar tidak terjadi kekosongan hukum. Hakim wajib menggali, mengikuti dan memahami nilai-nilai yang hidup dengan mengintegrasikan diri dalam masyarakat. Pada titik inilah hukum adat dapat menjadi sumber rujukan hukum bagi hakim dalam pengambilan putusan. Dalam praktik peradilan di Indonesia, putusan-putusan pengadilan telah mengadopsi hukum adat. Hal ini menunjukkan bahwa hukum adat dalam sistem peradilan di Indonesia diakui dan memiliki kedudukan tersendiri.

KESIMPULAN

Berdasarkan berbagai uraian di atas, maka dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai jawaban atas perumusan masalah sebagai berikut :

  1. Adanya keberatan bahwa asas legalitas menghalangi berlakunya hukum adat merupakan keberatan yang tidak relevan lagi, karena kenyataannya putusan-putusan pengadilan telah mengadopsi hukum adat, sehingga telah memperjelas kedudukan hukum adat dalam sistem peradilan Indonesia.
  2. Penguatan hukum adat dapat dilakukan melalui efektifitas kuasa lembaga peradilan dengan putusan peradilan yang sepenuhnya memberlakukan aspek hukum adat. Lembaga peradilan sebagai benteng penemuan hukum apabila dalam putusannya telah mengadopsikan nilai-nilai hukum adat, maka secara moral akan memperkuat keyakinan masyarakat tentang keberadaan hukum adat meskipun hukum adat dalam ragam yang tidak lagi tidak tertulis.

DAFTAR PUSTAKA

Barda Nawawi Arief, Beberapa Aspek Pengembangan Ilmu Hukum Pidana (Menyongsong Generasi Baru Hukum Pidana Indonesia), Pidana Pengukuhan  Guru Besar, Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, Semarang, 1994.

Bewa Ragawino, Pengantar dan Asas-Asas Hukum Adat Indonesia, Fisip-Unpad, Bandung 2008.

I Gede A.B. Wiranata, Hukum Adat Indonesia Perkembangannya dari Masa Ke Masa, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2005.

Moh. Koesnoe, Hukum Adat, Dalam Alam Kemerdekaan Nasional dan Persoalan Menghadapi Era Globalisasi (Kumpulan Lima Makalah), Ubhara Press, Surabaya, 1996.

Pontang Moerad, Pembentukan Hukum Melalui Putusan Pengadilan Dalam Perkara Pidana, Alumni, Bandung, 2005.

Ratno Lukito, Hukum Sakral dan Hukum Sekuler Studi Tentang Konflik dan Resolusi Dalam Sistem Hukum Indonesia, Pustaka Alvabet, Jakarta, 2008.

Rd. Achmad S. Soema Di Pradja, Hukum Pidana Dalam Yurisprudensi, Armico, Bandung, 1990.

Soerjono Soekanto, Hukum Adat Indonesia, RajaGrafindo Perkasa, Jakarta, 2005.

Surojo Wignjodipuro, Pengantar dan Azas-Azas Hukum Adat, Alumni, Bandung, 1979.

 [1]      Ratno Lukito, Hukum Sakral dan Hukum Sekuler Studi Tentang Konflik dan Resolusi Dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: Pustaka Alvabet, 2008), hlm. 37.

[2]     ibid., hlm. 44.

[3]     Pontang Moerad, Pembentukan Hukum Melalui Putusan Pengadilan Dalam Perkara Pidana, (Bandung: Alumni, 2005), hlm. 8.

[4]     Rd. Achmad S. Soema Di Pradja, Hukum Pidana Dalam Yurisprudensi, (Bandung: Armico, 1990), hlm. 5; Pontang Moerad, op.cit., hlm. 9.

[5]     Bewa Ragawino, Pengantar dan Asas-Asas Hukum Adat Indonesia, (Bandung: Fisip-Unpad, 2008), hlm. 2-3.

[6]     I Gede A.B. Wiranata, Hukum Adat Indonesia Perkembangannya dari Masa Ke Masa, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2005), hlm. 10.

[7]     Disarikan dari Bewa Ragawino, op.cit., hlm. 4-5; dan I Gede A.B. Wiranata, op.cit., hlm. 9-24.

[8]     Bewa Ragawino, op.cit., hlm. 5-6.

[9]     ibid., hlm. 11-12.

[10]   ibid., hlm. 27-30.

[11]   Moh. Koesnoe, Hukum Adat, Dalam Alam Kemerdekaan Nasional dan Persoalan Menghadapi Era Globalisasi (Kumpulan Lima Makalah), (Surabaya: Ubhara Press, 1996), hlm. 49.

[12]   ibid., hlm. 69.

[13]   ibid., hlm. 73.

[14]   I Gede A.B. Wiranata, op.cit., hlm. 52-53.

[15]   ibid, hlm. 53.

[16]   Barda Nawawi Arief, Beberapa Aspek Pengembangan Ilmu Hukum Pidana (Menyongsong Generasi Baru Hukum Pidana Indonesia), Pidana Pengukuhan  Guru Besar, Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, Semarang, 1994, hlm. 25.

[17]   Surojo Wignjodipuro, Pengantar dan Azas-Azas Hukum Adat, (Bandung: Alumni, 1979), hlm. 298.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

CRITICAL LEGAL STUDIES (Suatu Review Atas Pemikiran Prof.Dr. FX. Adji Samekto, SH.,MH)

Dipublikasi pada 7 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

 

Prolog

Critical Legal Studies merupakan sebuah gerakan konseptual yang muncul sebagai kelanjutan dari pemikiran American legal realism yang menginginkan suatu pendekatan yang berbeda dalam memahami hukum. Critical Legal Studies mulai dikembangkan di Amerika Serikat bersamaan dengan digelarnya Conference on Critical Legal Studies di University of Wisconsin, Madison di Tahun 1977. Beberapa nama yang menjadi penggerak Critical Legal Studies antara lain adalah Roberto Unger, Duncan Kennedy, Karl Klare, Peter Gabel, Mark Tushnet, Kelman, David trubeck, Horowitz, dll. Mereka berkumpul dengan tujuan mencari alternatif baru, bukan hanya dalam pemikiran hukum, tetapi juga menyangkut soal politik hukkum, atau yang lebih luas lagi, pencarian terhadap masyarakat alternatif di masa depan.

Seperti praktik pemikiran hukum sebelumnya, American Legal Realism, Critical Legal Studies melanjutkan tradisi pengkajian empiris terhadap hukum. Tetapi pendekatan yang digunakan adalah paradigma-paradigma ilmu sosial seperti aliran Marxisme, teori kritis mazhab Frankfurt, neo-Marxis, Strukturalisme, dan lain-lain. Hal ini tidak berarti Critical Legal Studies merupakan pewaris pandangan-pandangan tersebut, namun memanfaatkannya secara ekletis.[1] Secara radikal Critical Legal Studies menggugat teori, doktrin atau asas-asas seperti netralitas hukum (neutrality of law), otonomi hukum (autonomy of law), dan pemisahan hukum dengan politik (law politics distinction). 

Critical Theory Sebagai Dasar Teoritik Critical Legal Studies

Dalam perkembangannya, teori-teori yang dibangun dalam Critical Theory kemudian digunakan sebagai dasar bagi pengembangan pemikiran Critical Legal Studies. Critical Theory merupakan teori yang lahir dari kritik terhadap positivisme sebagai paradigma dalam ilmu-ilmu sosial yang dilakukan oleh penganut pemikiran Frankfurt School (Mazhab Frankfurt) yang mulai eksis kehadirannya pada tahun 1923.[2] Critical Theory yang dibangun oleh Frankfurt School pada awalnya dilatarbelakangi oleh tradisi pemikiran kritis yang dibangun Karl Marx, yang kemudian dikembangkan lagi oleh penganutnya yang disebut kelompok pemikir Neo-Marxian. Jadi akar dari Critical Theory sebenarnya adalah teori-teori Marx yang diinterpretasi lagi oleh scholars sebagaimana disebut di atas. Mazhab ini menghadirkan sebuah usaha sempurna melanjutkan transformasi filsafat moral Marx terhadap kritik sosial dan politik, sembari menolak Marxisme orthodox sebagai sebuah dogma. Tujuan utamanya adalah untuk mengaitkan teori dengan praktek, menyediakan langkah-langkah pencerahan, dan untuk memperkuat gerakan dalam upaya merubah lingkungan opressif mereka dan menerima emansipasi manusia.

Pemikiran Frankfurt School dipusatkan pada hubungan timbal-balik antara ilmu pengetahuan, filsafat dan realitas masyarakat. Critical Theory bukan sekedar kontemplasi pasif, melainkan bersifat emansipatoris, karena Critical Theory bukan sekedar hendak mendeskripsikan gejala sosial sebagaimana tampak dalam dunia indrawi semata, tetapi juga bermaksud membangkitkan kesadaran baru untuk melihat realitas yang sebenarnya di balik yang tampak secara indrawi tersebut. Menurut Frankfurt School, Critical Theory yang emansipatoris harus memenuhi tiga syarat, yaitu : (1) bersikap kritis dan curiga terhadap realitas yang ada; (2) berpikir dengan memperhatikan aspek historis yang terjadi dalam masyarakat; dan (3) tidak memisahkan fakta dari nilai-nilai yang ada. Oleh karena itu, Frankfurt School mencoba mengkritik ilmu pengetahuan ataupun teori-teori yang hanya bertujuan untuk memperkuat kedudukan penguasa. Kritik mereka juga ditujukan kepada kekuasaan dan cara hidup konsumtif dalam negara-negara kapitalis. Dari Critical Theory yang dikembangkan Frankfurt School tersebut kemudian dikembangkan paradigma Critical Theory dalam ilmu sosial, disamping paradigma positivisme dan paradigma interpretive.

Penganut Critical Theory memiliki kepedulian pada upaya mengupas atau mengkaji masalah dominasi terutama dalam praktiknya. Pengkajian dilakukan dengan tujuan untuk melawan dominasi tersebut. Critical Theory juga dimaksudkan untuk membantu masyarakat memahami mengapa dominasi itu terjadi terhadap mereka. Kemudian Critical Theory diharapkan dapat dijadikan sarana untuk memberdayakan masyarakat agar dapat melakukan sesuatu guna membebaskan diri dari penderitaan. Dominasi itu sendiri menurut Herbert Marcuse muncul atau terbukti ada manakala cita-cita dan tujuan seseorang serta cara untuk mencapainya dibentuk, diperuntukkan dan ditentukan olehnya sebagai sesuatu yang harus diikuti.

Dalam kajian Critical Theory, teori-teori yang dilahirkan dari paradigma positivisme, hanya sekedar memperkuat realitas dan mereduksinya pada fakta-fakta yang terukur. Hal ini karena paradigma positivisme hanya bertujuan memaparkan fakta-fakta secara objektif. Tidak bisa dipungkiri bahwa kriteria bebas nilai yang menjadi bagian dari ciri paradigma positivisme senyatanya malah membuat penganutnya tidak mampu melihat sesuatu yang salah pada suatu tatanan masyarakat.

Critical Legal Studies Sebagai Sebuah Gerakan Pemikiran

Critical Legal Studies awalnya muncul karena ketidakpuasan terhadap penyelenggaraan hukum di Amerika Serikat, yang umumnya didominasi oleh sistem hukum liberal yang didasarkan pada pikiran politik liberal. Meski hanya sebuah fenomena Amerika, mereka mencoba mengemas sebuah teori yang bertujuan melawan pemikiran yang sudah mapan khususnya mengenai norma-norma, standar-standar dalam teori ilmu hukum yang terimplementasi dari sistem hukum modern, yang sebelumnya diterapkan di banyak negara dan sudah menjadi semacam “hukum besi” sehingga sulit digoyahkan. Bahkan, seolah tidak ada lagi pemikiran dan alternatif yang dianggap sebanding bagi teori ilmu hukum yang ada.

Penganut Critical Legal Studies percaya bahwa logika dan struktur hukum muncul dari adanya power relationship dalam masyarakat. Kepentingan hukum adalah untuk mendukung kepentingan atau kelas dalam masyarakat yang membentuk hukum tersebut. Dalam kerangka pemikiran ini, mereka yang kaya dan kuat menggunakan hukum sebagai instrumen untuk melakukan penekanan-penekanan kepada masyarakat, sebagai cara untuk mempertahankan kedudukannya. Oleh karena itu hukum hanya diperlakukan sebagai a collection of belief (seperangkat keyakinan-keyakinan yang digunakan sebagai alat pengendali tertib sosial). Ide dasar gerakan ini bertumpu pada pemikiran bahwa hukum tidak dapat dipisahkan dari politik dan hukum tidak bebas nilai atau netral, dengan kata lain hukum dari mulai proses pembuatan sampai pada pemberlakuannya selalu mengandung pemihakan, sekalipun dalam liberal legal order dibentuk keyakinan akan kenetralan, objektifitas, prediktabilitas dalam hukum.

Penganut Critical Legal Studies bermaksud membongkar atau menjungkirbalikan struktur hirarkhis dalam masyarakat yang tercipta karena adanya dominasi, dan usaha-usaha itu akan dapat dicapai dengan menggunakan hukum sebagai sarananya. Dominasi dilegitimasikan dengan sarana hukum melalui hegemoni dan reifikasi (proses di mana masyarakat secara bersama-sama sadar atau tidak, justru malah membantu menciptakan struktur dan lembaga yang sebenarnya makin memperkuat dominasi tersebut). Dengan mengedepankan pemikiran yang demikian itu, maka gerakan ini tidak lagi bertumpu semata-mata pada konteks, tetapi mengarahkan analisisnya pada konteks di mana hukum eksis, dan melihat hubungan kausal antara doktrin dan teks dengan realitas.

Dengan mengutip pendapat Herman J. Pietersen, Samekto mengemukakan bahwa pola-pola dasar pemikiran dalam Critical Legal Studies menggunakan pendekatan subjectivis-idealis yang didasarkan pada pemikiran missionary-developmental mode, yang ditandai oleh enam pola dasar pemikiran, yaitu :

  1. Kebenaran dilihat dari perspektif ideologi, konsep, atau prinsip-prinsip tertentu, dalam arti sesuatu dapat dikatakan benar apabila ia sesuai dengan ideologi, konsep, atau prinsip-prinsip tertentu.
  2. Melibatkan nilai-nilai masyarakat atau nilai-nilai yang bersifat komunal seperti ideologi, dan bukan nilai personal.
  3. Bersifat humanism, dalam arti mengedapankan kepentingan kemanusiaan sehingga kepentingan-kepentingan extra-legal tidak akan terpisahkan dalam pembentukan suatu hukum.
  4. Bersifat developmental-reformist, dalam arti pendekatan ini lebih bermakna perubahan atau membangun suatu kesadaran tertentu.
  5. Transenden, dalam arti analisis-analisis terhadap realitas menyangkut hal-hal di luar practical experience.
  6. Bertujuan untuk mempengaruhi atau merekayasa kehidupan atau masyarakat agar sesuai dengan ide-ide atau prinsip-prinsip tertentu.

Keenam pola dasar pemikiran Critical Legal Studies berangkat dari tujuh tesis utama yang mereka pegang dan yakini, yaitu :

  1. Penolakan terhadap liberalisme. Critical Legal Studies menolak tradisi ini dengan mendasarkan pada tiga alasan. Pertama, liberalisme telah menciptakan visi yang menyimpang dari adanya kemampuan bermasyarakat oleh manusia. Kedua, liberalisme telah mengarahkan manusia pada keadaan yang bersifat dualistik. Ketiga, liberalisme memberikan legitimasi kepada kapitalisme dan menyembunyikan fakta adanya eksploitasi dibalik idiom dihormatinya kebebasan dan hak-hak individu. Penyembunyian fakta di atas telah menyesatkan masyarakat sehingga mereka justru mendukung sistem yang sebenarnya menekan mereka. Sesuatu yang sesungguhnya merugikan dianggap sebagai sebuah kebenaran.
  2. Penekanan pada kontradiksi fundamental. Critical Legal Studies menekankan adanya kontradiksi fundamental dalam teori liberal yang menyebutkan bahwa individu harus dibebaskan untuk memenuhi kepentingannya sendiri, sementara upaya pemenuhan kepentingan ini akan mengorbankan (menghambat) individu yang lain untuk mencapai kepentingannya.
  3. Peminggiran dan delegitimasi. Critical Legal Studies berpandangan bahwa liberalisme harus dibuang, didelegitimasi, dibongkar karena ternyata hanya menjadi sistem yang dipakai untuk memperkuat kepentingan ekonomi. Institusi-institusi sosial yang dibangun penuh rekayasa dan mengandung ketidakseimbangan, namun justru melegitimasi hukum seperti ini melalui pengkondisian sehingga yang nampak seolah-olah alamiah. Hukum harus dibebaskan untuk memenuhi kepentingannya sendiri, sementara upaya pemenuhan kepentingan ini akan mengorbankan (menghambat) individu yang lain untuk mencapai kepentingannya.
  4. Penolakan terhadapn formalisme. Critical Legal Studies memahami legal formalisme sebagai aliran yang meyakini bahwa hukum adalah sistem yang bekerja secara deduktif. Penegak hukum akan mengidentifikasi prinsip-prinsip dan prosedur hukum yang relevan kemudian menerapkannya pada kasus konkret secara deduktif tanpa mempertimbangkan faktor non hukum, seperti sosial, ekonomi, atau nilai-nilai masyarakat. Jadi hukum diposisikan sebagai sesuatu yang netral dan bebas nilai.
  5. Penolakan terhadap positivisme. Critical Legal Studies menerima dan menggunakan pendekatan anti positivis dari Frankfurt School dan menolak pernyataan bahwa ilmu pengetahuan empirik dapat diterapkan dalam hukum. Dalam positivisme, realitas direduksi menjadi fakta-fakta yang dapat diamati. Akan tetapi, reduksionisme tidak mudah diterapkan dalam ilmu sosial karena tidak ada teori sosial yang bersifat universal. Ilmu-ilmu sosial tidak bebas nilai.
  6. Penolakan terhadap rasionalitas dalam hukum. Pemisahan diskursus hukum dari kekuatan sosial lain, seperti ekonomi, politika, dan nilai-nilai yang ada dalam masyarakat, adalah sesuatu yang rasional karena doktrin dan pengembangan hukum didasari oleh fondasi yang bersifat rasional. Pandangan seperti ini, menurut Critical Legal Studies, hanya mitos belaka, karena keberpihakan tidak dapat dihapuskan dari hukum.
  7. Menegakkan kesatuan antara politik dan hukum. Critical Legal Studies berpandangan bahwa hukum merupakan ekspresi dari politik. Hukum merupakan kehendak dari kekuatan-kekuatan politik.

Epilog

Berdasarkan uraian di atas, pada akhirnya dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai berikut :

  1. Gerakan Critical Legal Studies – yang pameonya “hukum adalah politik” dan sasaran tembaknya adalah “liberalisme hukum”, telah dimunculkan sebagai suatu gerakan besar. Para pelopor dari gerakan ini adalah mahasiswa-mahasiswa fakultas hukum dari lembaga-lembaga elite semasa tahun 1960-an dan para profesor hukum baru di masa tahun 1970-an.
  2. Critical Legal Studies merupakan sebuah gerakan pemikiran yang memiliki karakteristik sbb :
    1. Critical Legal Studies bermaksud menunjukkan bahwa doktrin hukum merupakan sesuatu yang tidak bersifat pasti dan menunjukkan bagaimana prinsip-prinsip hukum yang ada dapat digunakan untuk membuat keputusan-keputusan yang sebenarnya bersifat kontradiktif.
    2. Menggunakan analisis-analisis historis, sosio-ekonomi dan psikologi untuk mengidentifikasi bagaimana kelompok-kelompok atau institusi-institusi diuntungkan oleh keputusan-keputusan hukum karena adanya indeterminasi doktrin-doktrin hukum.
    3. Mengungkapkan bagaimana analisi-analisis yuridis dan kultur hukum dapat mengaburkan realitas yang sebenarnya tetapi dari sana justru dilahirkan keputusan-keputusan hukum yang (seolah-olah) sudah legitimate.
    4. Tidak ada penafsiran yang netral dari suatu doktrin hukum. Di dalam setiap tahap proses pembuatan hukum selalu ada interpretasi-interpretasi politis yang bersifat seubjektif. Selanjutnya pilihan-pilihan yang bersifat politis-subjektif tadi akan terefleksikan dalam the wording of rules maupun dalam aplikasi suatu ketentuan hukum.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tugas Mata Kuliah Filsafat Hukum

 

CRITICAL LEGAL STUDIES

(Suatu Review Atas Pemikiran Prof.Dr. FX. Adji Samekto, SH.,MH)

 

Dosen Pengampu :

 

  1. H. Rantawan Djanim, SH, MH

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

O l e h :

 

 

 

 

B A C H T I A R

2011910070

 

SEKOLAH PASCASARJANA

MAGISTER ILMU HUKUM

UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH JAKARTA

JAKARTA

2 0 1 2

[1] Ekletik adalah salah satu metode ilmiah dengan cara menggabungkan bagian-bagian dari suatu pemikiran atau konsepsi yang baik, kemudian dirangkai menjadi struktur konsepsi yang baru.

[2] Mazhab Frankfurt adalah sekelompok filosuf, pemerhati budaya, dan illmuwan sosial yang diasosiasikan dengan Social Researach Institute yang didirikan di Frankfurt pada tahun 1929. Peserta utamanya adalah Korkheimer, Adorno, dan Marcuse, seorang psikoanalis Erich Formm (1900-1980), dan Walter Benjamin (1892-1940).

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

RECONSTRUCTION OF THE PARTY COURT ROLE AS THE DECISIVE ORGAN ON INTERNAL CONFLICT OF POLITICAL PARTIES IN INDONESIA’S CONSTITUTIONAL DESIGN

Dipublikasi pada 6 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

Bachtiar

Student of Doctoral Program of Law Science of Trisaksi University Jakarta

Lecturer of Law Faculty of Pamulang University

ABSTRACT

In Indonesian contitutional design, the Party Court is an organ of political party that play a role in the resolution of internal conflicts of political parties. Party Court is oriented to strengthen the independence of political parties in the exercise of its functions as one of the pillars of democracy, especially the conflict resolution function. Nevertheless, the existence of the Party Court becomes meaningless due to the ambiguity of setting their own norms in the Political Party Act. There are a number of norms related to the existence and role of the Party Court that seem ambiguous and give rise to legal complications in its application. Regarding that, it is time for the existence and role of the Party Court should be reconstructed in accordance with the spirit of the internal democratization of political parties. Reconstruction of Party Court’s role is a diligence effort of political of law which must be realized in order to ground the principles of constitutional democracy as a model of the desired democratic constitution. Democracy that will be built and maintained in internal political party is a democracy based on the rule of law. Included in this is the settlement of disputes or internal conflicts of political parties should refer to the mechanisms of the Party Court. The presence of the Party Court is none other than to take care of internal democracy which is based on the law. In this paper, it will be described the legal issues related to the existence of the Party Court, the problems related normative political party’s internal conflict resolution in the Party Court, and the urgency of strengthening the Party Court in the perspective of democracy. The purpose of this paper writing is to find the ideal role of the Party Court as decisive organ on internal conflicts in political parties in Indonesian constitutional design.

Keywords: Reconstruction, the Court Party, Internal Conflict, Constitutional.

INTRODUCTION

In a modern democracy, political parties have a very important position and role in every democratic system. Political parties play a strategic liaison role between government processes and citizens. The role of such political parties is also confirmed by Satori “the primary democratic function of politic parties is to link the citizenry with the government”.[1] According to Susan Scarrow “Parties can help to articulate group aims, nurture political leadership, develop and promote policy alternative, and present voters with coherent electoral alternatives”.[2] Therefore, it is not excessive if the existence of political parties in democracies is a necessity as Harold J. Laski “the life of democratic state is built upon the party system”.[3] In fact, many argue that the political party is what actually determines democracy, as revealed by Schattscheider “political parties created demoracy”.[4] The presence of political parties in a democratic system is a consequence, even innate recognition and guarantees of the participation of factions living in society.[5] That is why democracy without political parties will lose their meaning, so that political parties become an important instrument in democracy,[6] so that the existence of political parties is very important to strengthen the degree of institutionalization in every democratic political system as revealed by Schattscheider “modern democracy is unthinkable save in terms of the parties”.[7]

As a democratic entity that is held in order to fight for the aspirations and wishes of members or constituents, of course within the political party has various interests. This diversity of interests has the potential to trigger internal conflicts, as Maswadi Rauf said that “there are still many differences of interest in political parties. Many of these differences of interest can create internal party divisions. In fact, the division of the political party should be solved for the sake of the state so as not to impact on the political stability of the country”.[8] To maintain the existence of political parties as a pillar of democracy from the threat of division due to internal conflicts that could impact on the political stability of the state, it is necessary to have a mechanism to resolve internal conflicts of political parties. In the context of Indonesia’s constitutional democratic system, the instrument for resolving internal political party conflict is solved through an institution which by Political Party Act (Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Jo Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011) Is called the Party Court. In the optics of the Political Party Act, the existence of the Party Court is found in Article 32 paragraph (2), “the settlement of internal disputes of Political Parties shall be conducted by a Party Court or other designation established by Political Parties“.This assignment places the Party Court as the sole organ of free and independent political parties in settling internal party disputes. The Party Court by the Political Party Act is authorized to resolve internal party conflicts, whose resolution according to Article 32 paragraph (1) refers to the provisions stipulated in the AD/ART of the party concerned.

Although the Party Court is used as a means of resolving the internal conflict of political parties, the implementation of the conflict is still related to the issue, which is caused by the ray of the regulation of the Party Court in the Political Party Act itself. There are a number of norms that regulate the existence of the Party Court in the Political Party Act is ambiguous and multi-interpretation. On the one hand, the decision of the Party Court is final and binding internally as mentioned in Article 32 paragraph (5) of the Political Party Act, but on the other hand the final and binding nature becomes meaningless because it still opens space for legal remedies through the courts if the settlement is not reached as mentioned in Article 33 paragraph (1) of the Political Party Act. Such a regulatory model precisely causes the existence of the Party Court to be meaningless and does not provide benefits to members of political parties in conflict. For the parties to the conflict, internal party dispute resolution through the court route takes precedence, because it is believed to provide more legal certainty. This is the real obstacle of the Party Court to exercise its authority, due to an element of distrust of political parties in resolving their own internal disputes. This situation caused the internal conflict of political parties to be protracted and even led to the settlement in court, as experienced by Golkar Party, PPP and Fahri Hamzah’s dismissal conflict by PKS Party. Therefore, the problem of interpretation of the regulation of the Party Court is time to be terminated so as not to cause ambiguity in its application.

Under such a framework, the Political Party Act must be amended and the amendment must be made to strengthen the position and role, to regulate the composition and filling of the membership of the Party Court more objectively and to determine explicitly the internal dispute settlement channel by the Party Court until the involvement of the state court in the settlement Internal party dispute. With that step, the expectation of a more effective internal dispute resolution through the Party Court can certainly be relied upon. If the Political Party Act only gives full space to the Party Court or any other such title, then the Political Party Act also eliminates the dispute resolution space at any institution. Only in such a way can the independence and authority of the Party Court be preserved in the institution of constitutional democracy.

METHODOLOGY

The purpose of writing this paper is to know and analyze the existence and role of the Court as an organ of internal party conflict breakers of political parties in the Political Party Act. In addition, to find the reconstruction of the ideal role of the Party Court as an organ of internal party conflict breaker within the framework of Indonesia’s constitutional democratic system. Therefore, the writing of this paper relies on legal research methods, ie research applied or applied specifically to the science of law, or research conducted to solve the legal issues proposed. The type of research used is normative legal research. The use of normative legal research is conducted with the consideration that this research is based on legal norms contained in legislation and other legal materials. The legislation in question is the Constitution of the Republic of Indonesia, Political Party Act and legislation which have relevance to the legal issues under investigation. The legal materials used in this study consist of primary legal materials and secondary legal materials. The technique of collecting legal material in this paper is done through literature study, which emphasizes on document search techniques. The collected legal materials are identified and then systematically arranged. To ensure the validity, objectivity and reliability of the collected legal material, it is done by triangulation examination techniques. The legal materials are then analyzed using legal hermeneutic methods, namely the method of interpretation of the text in which the methods and techniques of interpreting are done holistically in the framework of the interrelationship between text, context, and contextualization.

LITERATUR REVIEW

Political Parties and Democracy

Legal scholars and political scientists generally agree with the proposition that “democracy without political parties will lose their meaning”, so that political parties become an important instrument in democracy.[9] The significance of this political party was revealed by Sigmund Neumann that “a political party is the articulate organization of society’s active political agents, those who are concerned with the control of governmental power and who compete for popular support with another group or groups holding divergent views”.[10] Even today, it is difficult to imagine the existence of a modern state without the existence of political parties. Political parties not only serve as channels of political aspirations of various social groups and as a vehicle to articulate political demands in the political system as a whole, but also serve as the only type of organization that competes to form a government cabinet. In short there is no modern state without a political party.[11]

The statesmen agree that building a democratic society as well as a stable government is the core problem of developing countries that are heading towards a democratic system. A democratic political system is an inevitable necessity. This is because democracy itself is a system of values and political system that has been tested and recognized as the most realistic and rational to realize the social order.[12] In critical view of Pildes, democracy serves as an instrument to ensure that power is exercised responsibly through elections to determine powerholder, promote citizen welfare by making responsive policies, enabling the dissemination of decision-making, and streamlining people’s participation.[13] Another thing that a country that embraces democracy system is always required to actualize the values of democracy according to the culture and the uniqueness of the nation itself. Democracy demands a state that makes it a paradigm of thought in the national order, becoming an integrated unity through multicultural diversity within the country. Within this framework, democracy conceptually requires compromise in order to overcome diversity and in order to preserve unity in the order of life of nation and state.[14]

The essence of democracy based on this compromise indicates that the democracy that a modern state wants to build is a democracy that rests on the law. According to Asshiddiqie, idealized democracy must be placed in the corridor of the law. Without law, democracy can develop in the wrong direction because the law can be interpreted unilaterally by a ruler in the name of democracy.[15] True democracy is a regular and law-based democracy. Therefore, between the idea of democracy and nomocracy,[16] it is deemed to be aligned and in tandem, a country can be called a democracy and a state of law.[17] The state of democratic law requires that the principle of the rule of law itself should be operated according to mutually agreed democratic procedures. This shows that on the one hand the rule of law should be democratic and on the other hand the democracy must be based on the law.[18]

Conflict in Political Parties

Conflict or dispute within political parties is an integral part that can not be separated in any political activity.[19] Political activity itself is a complex activity, in which there are activities to influence the process of formulation and implementation of public policy. The process is an attempt to gain and/or retain value, where in the process it is not uncommon for dissent, debate, competition, even physical opposition.[20] In almost every political process there are conflicts between parties seeking to obtain or retain important sources deemed important to others who also seek to obtain or retain those sources.[21] As Roy C. Macridis disclosed, political parties have been used to maintain established groupings-such as churches-or to maintain the status quo as did Bolshevics in 1917 at the time of the Tsarist Empire.[22]

Nevertheless, in a democratic world, conflicts within political parties are normal, since the various interests of the cadre or community will not be able to be fulfilled by all political parties. However, internal political party conflicts can not be avoided because political parties are a crucial element in the process of organizing the state that gives rise to leaders and public policies. In fact, sometimes the conflict is necessary as part of the process of fulfilling basic human needs as Maslow, Max Neef, and John Burton emphasized.[23] It is because conflict or difference of opinion, aspiration, or idea can enrich different and varied ideas is a source of innovation, change and progress, if different can be managed through good mechanism. For Coser, conflict can serve as a solution to the tension between conflicting elements that have functions as stabilizers and unifying components.[24] Therefore, what is needed is how political parties manage their internal conflicts proportionally by promoting democratic values. The solidarity of a political party can be seen by one of them whether the political party has experienced divisions caused by interstate conflict.

The history of this country can not be separated from the long history of political party conflict, both internal and interparty. Sources of internal conflicts are generally related to the friction of leadership succession among the party’s main elements, elements, or actors. Internal conflicts are also triggered by differences in the perspective and ideology of party figures on specific issues or policies. While the external conflict is more related to differences in view of the position of the party when dealing with political authority, in this case the government in power.[25] This thesis seems to correspond with the records of Daniel Dhakidae which essentially describes that the divisions of political parties had occurred in the 1920s with consequences for the various struggles for independence; The same thing happened in 1955 which brought the political consequences of the party far deeper, especially about how to cultivate democracy and cultivate the country in the form of excesses PRRI-PERMESTA birth. While that is now much more different because the contested are resources, political and economic.[26]

Similar opinions are also affirmed by Marck and Snyder, that conflicts or divisions within the party body may arise from the scarcity of positions and resources. The fewer positions or resources each member or group can gain in a political organization, the sharper the conflict and the competition between them to seize the position and source. Furthermore, within the social hierarchy wherever there is only a limited number of social positions of real power and nothing more than a person who can occupy it.[27] For Nazuruddin Sjamsuddin et al, the internal conflict of political parties is due to three things, namely (i) ideological differences of its members; (ii) differences in the implementation of discretion, and (iii) party leadership rivalries.[28] Meanwhile, according to Djawamaku, there are several causes of internal conflict within the body of political parties. First, because the party does not have a clear platform, resulting in the absence of ideological ties between party members. When there are divisions that are clicks, personal or group, it easily divides the party. Second, single leadership and bad management factors. The overpowering figure of political party leader has the potential to kill the cadre in the body of the political party concerned. Third, in view of the regeneration process that must be done, the failure to emerge new figures in the party shows the failure of the party to conduct internal reforms, especially for revitalization and regeneration, especially since the figure of the superstar becomes a symbol of the institution.[29] Regardless of the various causes of the political party’s conflict, it would be interesting to disclose what Nurcholish Madjid had to say. According to him, until now there has been no political maturity in political parties. The division of political parties is largely due to the enormous political egoism which is an indication of the party’s immaturity. The immaturity of the party is also shown by the courage of related political parties to become independent.[30]

RESULT AND DISCUSSION

Role of the Party Court: between Sollen and Sein

The existence and role of the Party Court in the political party system in Indonesia is basically indefatigable from the interpretation of the norms that govern it. This fact is illustrated in various opinions among experts who still question the regulatory norms that led to the problem of interpretation. The crucial thing that is often questioned regarding the existence of the Party Court is the determination of the final and binding decision of the Party Court. Article 32 Paragraph (5) shall be deemed as “a decision of a judge of a party court or other term which is final and internally binding in terms of disputes concerning stewardship“. If using a grammatical interpretation, then this article is meant only related to “disputes concerning stewardship“. Meanwhile, other types of disputes as mentioned in the Elucidation of Article 32 paragraph (2) such as (i) violations of the rights of members of political parties,(ii) dismissal for no apparent reason, (iii) abuse of authority, (iv) financial accountability, and (v) an objection to the decision of a political party, not subject to the norms of the aforesaid article. In this sense, it can be interpreted that when the Party Court, for example, decides disputes such as “objections to the decisions of political parties”, the nature of the verdict is not final and binding, in the sense that legal efforts can be made. Therefore, any decision of the relevant Party Court “disputes concerning stewardship” shall be final and binding and hence no legal remedy can be made against such decision.

Such arrangements seem ambiguous and lead to legal complications in its application. On the one hand, “the decision of the Court Party is final and internally binding in terms of disputes concerning stewardship” as it is said in Article 32 paragraph (5), but on the other hand Article 33 Paragraph (1) provides “In the event that the settlement of disputes referred to in Article 32 is not reached, dispute settlement shall be conducted through a district court“. How can a final and internally binding verdict be applied to a political party, in the end a legal effort can be made through judicial mechanisms in the district court even to the Supreme Court. While in relation to the type of dispute other than disputes concerning stewardship, the interpretation of this article is in no way final and binding when the Party Court dismisses the dispute so that those who disagree with the court’s decision are still allowed to make an objection through the judicial mechanism.

It is also affirmed by Saldi Isra when giving testimony as an expert in the judicial review of Political Parties Act in the Constitutional Court with the following description :

“The granting of authority to the party’s internal settlement mechanism is still halfhearted. On the one hand, the formulation of Article 32 calls the decision of the party management dispute to be final-binding. On the other hand, even Article 33 Paragraph (1) of the Political Party Act actually withdraws the authority because the decision of the Party Court may be sued to the district court if the settlement is not reached. The full authority of political parties to complete the party stewardship in the Party Court is precisely cut down by the formulation of Article 33 paragraph (1) of the Political Party Act. This inconsistency both the sovereignty principle of political parties and fellow norms of the Political Party Act Potential Political leads to legal uncertainty that disadvantages citizens”.[31]

It should not be justified if the internal party dispute settlement is brought to district court because the parties are not satisfied or do not enforce the decision of the Party Court, because the nature of the decision of the Party Court itself according to Article 32 paragraph (5) is final and binding. Therefore for any reason, when the verdict is final and internally binding, there should be no reason to file it in court. There should no longer be a mechanism for resolving internal disputes between political parties through the court and seeing the judgments of the Party Court as a complement to the internal political party’s problem solving system. Supposedly the Party Court was formed to strengthen the spirit of institutionalization of political parties with a democratic and accountable law principles, so as to realize the arrangement and perfection of political parties in Indonesia as the purpose of the Political Party Act was formed.

Another crucial matter, Article 32 Paragraph (1) of the Political Party Act mandates that political party disputes are resolved by internal political parties as regulated in the AD/ART. The problem, AD/ART political parties in general also did not give a clear explanation of how the mechanism of law in the Party Court. This can be traced from various political parties’ AD/ART where internal conflict resolution mechanisms are not set in concrete and clear manner, which can lead to legal uncertainty and open up potential internal conflicts. This has made the internal conflicts of political parties become protracted and even leads to a settlement at the court level, as experienced by the Golkar Party and PPP. On this side the ambiguity of the forming of a Political Party Act that imposes a dispute settlement based on the party’s AD/ART alone, regardless of the impact. Such a regulatory model would be a cause for conflict parties to prioritize internal party dispute settlement through court, because it is believed to provide more legal certainty, so that the existence of the Party Court for members of the conflict does not provide benefits.

This situation is an obstacle for the Party Court to exercise its authority, due to the distrust of political parties in resolving their own internal disputes. The existence of the Party Court has so far not resulted in maximum results and looks undemocratic, because it is unable to provide justice to justice seekers, such as the conflict experienced by PPP and Golkar Party. Different cases occurred in the PKS related to Fahri Hamzah dismissal from the party’s membership and management. Decisions that have been made at the level of the Party Court are not applicable even though the decision of the Party Court is final and binding. The question is what is wrong with the word “final and binding” so it can not be implemented. Therefore, the problem of interpretation of the existence of the Party Court is time to end by reformulating the regulation norms that are clear so as not to cause ambiguity in its application. The Political Parties Act is certainly necessary and urgent to be changed. Changes must be made towards strengthening positions and roles, regulating the composition and filling of a more objective membership of the Party Court and clearly defining the internal dispute settlement process by the Party Court until the involvement of the distric courts in internal party dispute resolution can be avoided. With that step, the expectation of a more effective internal dispute resolution through the Party Court can certainly be relied upon.

Reconstruction of the Ideal Role of the Party Court

It must be acknowledged that the existence of political parties has not shown its function in encouraging the realization of a democratic life within the state. Even the tragic, not a few political parties are still plagued by internal conflicts as a result of not institutionalized spirit and paradigm of internal party conflict resolution. Therefore, the need for democratization of political parties internally is an urgent answer. This need is based on the consideration that in a democratic system, a political party is one of the main actors of democracy. Even according to Richard and Crotty, “there is no democratic system without a political party”,[32] or which Ghasan Salame expressed, “there is no democracy without democrats”.[33] However, political parties create democracy and modern democracy can not be separated from the party, Schattschneider said.[34]

According to Linz and Stephan, the development of political parties is part of the development of “political society” to control the power of the state and its political apparatus.[35] This indicates that absolutely political parties must be democratic first before political parties talk about democratization in the life of nation and state. How can political parties establish democratization externally, when the internal democratization of the party’s body itself is not implemented or is well established and responsible. Democratization in the body of political parties is a necessity that must be implemented, if you want to see the democratic political system that was held. That is, internal political parties must also be democratic. The course of democracy within the internal political party is not determined or independent of the good will of the party leader. According to Surbakti and Supriyanto, the party’s internal democracy requires that the whole process of making and implementing decisions to carry out party functions in an open, participatory and deliberative manner based on legislation, AD/ART and party rules.[36]

Political parties must be managed democratically also based on the reason that political parties assume responsibility as one of the actors who function as conflict regulators in society. Political parties serve as a means of aggregation of interests which channel different interests through institutional channels of political parties.[37] In this context, political parties try to control the political conflicts that occur in society so that their development does not exceed the limits of fairness. Therefore, the political party’s conflict regulatory function can only be resolved by a political party when the political party has been able to organize and resolve internal political party conflicts. Political parties must have normative mechanisms and procedures for managing internal conflicts of democratic political parties, so that conflicts within political parties are not destructive and cause divisions.

One of the efforts of democratizing political parties internally is the institutionalization of internal party conflict resolution through the Party Court. In the political system of democracy, the existence of the Party Court itself is an inevitable necessity. This is because the Party Court is the most realistic and rational means to realize the portraits of independent and professional political parties. It is only an independent and professional political party that is believed to be able to encourage the creation of a democratic state of life. It also shows that the existence and role of the Party Court is urgently needed. The significance of this Party Court shows one more step towards the modern political party in Indonesia. Only, this institution needs to be strengthened, as well as given its rights more. Do not let this institution be a place to infiltrate the interests of groups who control the political party based on the prerogative of the elected chairperson. With a good and respectable Party Court, any disputes can be resolved in an adult manner so that party conflict can be minimized.[38]

The issue of strengthening is important in order to ensure the maturation process of political parties as elans vital democracy in the resolution of internal conflicts. The formation of the Party Court is essentially to support the functioning of political parties in a democratic state. The availability of a mechanism for resolving the internal conflicts of political parties is seen as a way out of the various conflicts of interest that often holds in a political party, given the diverse mosaic of interests that exist within a political party, which is very vulnerable to conflicts of interest in order to achieve a goal. The absence of a conflict resolution mechanism would precisely make the political party incapable of performing its function for the road to egalitarian democracy. Precisely with this Party Court will be able to answer the expectations of the people who want the creation of an independent political parties, professional and dignified, so as to contribute in delivering the democratic state order.

The necessary prerequisites for such a condition are the clarity of the position and role of the Party Court in the settlement of interstate political conflicts. This clarity is important because the state through the Political Party Act has delegated authority to the Party Court as an organ of a political party that settles all forms of internal disputes within the party. The Political Party Act positions the Party Court functionally to perform the function of quasi judiciary. It’s just that it becomes meaningless due to the ambiguity of the regulation norm of the Political Party Act itself which opens up space for not to be respected and respected every decision of the Party Court in resolving internal conflicts. In the context of strengthening the next Party Court, the idea of making it the only channel of internal party dispute resolution of political parties to be a considerable idea. Strictly speaking, the internal conflicts of political parties only become the jurisdiction and competence of the Party Court, and the verdict is final and binding, in the sense that it can no longer be brought to district court. The idea thus departs from the idea that one function of a political party is “as a means of regulating conflict, a political party acting as a means of aggregation of interests that channel different interests through the institutional channels of political parties”.[39]

The reconstruction of the role of the Party Court stems from the will to make the Party Court the only internal political party dispute settlement channel to be followed by (i) the improvement of the regulatory mechanism arrangement and (ii) the process of filling the judges’ position to the Party Court. Firstly, because the Political Party Act delegates the mechanism of conflict resolution through AD/ART of political parties as its procedural law, the Political Parties Act must provide further confirmation regarding what will be regulated in the AR/ART of the Political Parties so that the procedural law governing how the Party Court exercises its authority becomes clear and does not open the space for double interpretation. The existence of the procedural law of the Party Court becomes important to be able to ensure the function of judicial quasi which becomes the authority of the Party Court can run as desired by the Political Party Act. Secondly, one of the issues concerning the low trust on the Party Court is related to the independence and impartiality of judges who hear internal party conflicts. The dysfunction of the Party Court originated with the filling of the judges of the Party Court conducted in an undemocratic manner. Most judges of the Party Court are elected on subjective judgment of elected party chiefs. Consequently, decisions taken by the dominant Party Court are influenced by the interests of party chairpersons. Therefore, it is necessary to affirm and strengthen the independence and impartial guarantee of the judges of the Party Court.

To ensure the independence and impartiality of this judge, there are some important urgent things to be reconstructed. Firstly, the filling of a judge of the Party Court should not be determined by the party chairperson, but is determined by a political party through the highest party decision making body at the same level as the National Congress or Muktamar. The authority of the National Congress or Muktamar was intended not only to elect the party chairperson, but also to elect party members who would fill the judges’ positions at the Party Court. Such thinking is in line with the spirit of Article 32 Paragraph (2) of the Political Party Law which stipulates that “… a Court of Political Parties or other designation established by Political Parties“. That is, the article should be interpreted that the filling of the position of judge of the Party Court is the authority of political party which in other sense, becomes the sovereignty of the member of the political party concerned. In this context, judges of the Party Court are elected by and accountable only to party members of the National Congress or Muktamar, not to party chairpersons. Such a model positions the Party Court and the party leaders presided over by the chairman in an equal position and mutually compensates, so that the presence of the Party Court becomes more independent in carrying out its functions and roles as an organ of internal party conflict disputes. The construction of such a model also at the same time disconnects the relationship pattern that is subordinated to the Party Court against the party leader, which can affect the independence and impartiality of the Party Court in examining, hearing, and deciding disputes within political parties. Secondly, in addition to clarifying the position of the Party Court, the urgent need to be reconstructed is related to the composition of the judge as well as the criteria required as a judge of the Party Court. In the future, the number of judges who examine, hear, and decide must be odd (unlike the composition of judges in the Golkar Party Court amounting to four judges). In addition, the composition of the judges of the Party Court should be filled by party cadres who have been qualified in the field of law and have undoubted credibility so that their impartiality can be maintained. However, it should also be considered to be filled with people from outside parties who are concerned with the future of political parties in performing their functions as elan vital democracy.

The reconstruction of the role of the Party Court as described above is a legal political ijtihad which must be realized in order to ground the principles of constitutional democracy as the democratic model desired by the constitution. A constitutional democracy that should be implemented by democratic actors is a democracy that is rooted in the soul of Article 1 paragraph (2) of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia, namely “sovereignty in the hands of the people is carried out in accordance with the Constitution“, and reaffirmed in Article 1 Paragraph (3), “the state of Indonesia is the rule of law“. For Harjono, in Article 1 Paragraph (2) of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia contains two principles at the same time, namely the principle of democracy which states that sovereignty is in the hands of the people and the principle of the rule of law or the element of constitutionalism because the exercise of sovereignty is subordinated to the constitution as the supreme law.[40] Still according to Harjono that the concept of a democratic state essentially has two content of meaning. First, the content of democracy as a political system that concerns the method or way in making the decision. Second, the content of the law in which there is substantive value, that is the appreciation of the constitutional rights.[41] In such a sense, the democracy organized by political parties is a democracy restricted by law, both procedures and substances. This is the meaning of constitutional democracy.[42]

The settlement of internal political party conflicts through the Party Court is a form of embodiment of constitutional democracy adopted by the Indonesian state. The presence of the Party Court is nothing but to care for democracy based on law. After all political parties as a pillar of democracy need to be organized and perfected to create a democratic political system in order to support an effective presidential system. Structuring and perfection of political parties is not only directed to the strengthening of the function of political recruitment in the framework of filling political positions, but far from that form the attitude and behavior of patterned or systemic political parties that formed a political culture that supports the basic principles of the democratic system. This is indicated by the attitude and behavior of political parties that have a system of internal conflict resolution of political parties in an adult and independent way. The ability of political parties to manage internal conflicts independently and responsibly determines whether the political party can perform its function as a conflict regulator in society. However conflict always exists in every society, let alone in a heterogeneous society such as in Indonesia holds latent conflict due to the diversity of interests that exist within the society itself. It is in this context that a political party is required to contribute to the resolution of the conflict. Political parties are partly responsible for ensuring that conflicts in society do not affect the sterilization and cultivation of democracy. The role and function of such a political party can only be realized when the process of internal democratization of political parties takes place dynamically and directed in accordance with the essence of its existence as the main actor of democracy within the framework of constitutional democracy namely democracy based on constitutional norm and law.

CONSLUSION AND RECOMMENDATION

The existence of the Court of Justice for a political party is intended not only to carry out the function of (i) the resolution of the conflict in the political party body, but also to act as (ii) the guardian of democracy and simultaneously (iii) the enforcers and guardians of constitutionalism principles in political parties. As an organ of a political party, the Political Party Act has juridically delegated authority and positioned the Party Court functionally to carry out the function of quasi judiciary. The Party Court is oriented to strengthen the independence of political parties in carrying out its functions as one of the pillars of democracy. Nevertheless, the existence of the Party Court becomes meaningless due to the ambiguity of its regulatory norms in the Political Party Act. There are still a number of norms related to the existence and role of the Party Court in the Political Party Act which seems ambiguous and caused legal complications in its application. Given that the existence and role of the Party Court in the Political Party Act still creates problems in its implementation as a result of the ambiguity of the norm, it is time for the existence and role of the Party Court to be reconstructed in accordance with the spirit of internal party democratization. The reconstruction is carried out in the form of (i) the improvement of the regulatory mechanism arrangements and (ii) the clarity of the standing, independence and impartiality of the judges of the Party Court. The reconstruction of the role of the Party Court is a political ijtihad that must be realized in order to ground the principles of constitutional democracy as the democratic model desired by the constitution. The presence of the Party Court is none other than to treat democracy based on the constitution.

Taking into account the ideal position and role of the Party Court and the ambiguity of the regulation of the Party Court in the Political Party Act itself, it becomes urgent for the parliament and the government to revise the special Political Party Act concerning the existence and role of the Party Court. The idea of making the Party Court the only internal political dispute settlement channel for political parties to be an idea worth considering, especially considering that one of the functions of political parties is a means of regulating conflict. The internal conflict of political parties must be completed internally and not involving the organs of other countries. They are for and on behalf of democracy. It is time for political parties to change the paradigm of internal party conflict resolution by making the Party Court the only channel and mechanism of internal party conflict resolution. Regardless of the nature of the internal conflicts of political parties, the conflict resolution channel is solved only in the Party Court and does not take it to the district court. It requires the maturity of all members of political parties in managing their internal conflicts.

Bibliography :

Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Fikih Siyasah, Sinar Grafika, Jakarta, 2012.

Bachtiar, Problematika Implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi Pada Pengujian UU Terhadap UUD, Raih Asa Sukses, Jakarta, 2015.

Bagir Manan, “Demokratisasi Partai Politik”, Makalah dalam Konferensi Nasional Hukum Tata Negara Ke-3, Pusat Studi Konstitusi Universitas Andalas, Padang, 5 September 2016.

Bambang Setiawan dan Bestian Nainggolan, Partai-Partai Politik di Indonesia, Penerbit Kompas, Jakarta, 2004.

Cross P. William & Katz S. Richards, The Challenges of Intra-Party Democracy, Oxford University Press, United Kindom, 2013.

Debora Sanur L, “Manajemen Konflik Partai Politik”, Jurnal Info Singkat, Vol. VII, No.07/I/P3DI/April/2015, Pemerintahan Dalam Negeri, Jakarta, 2015.

Firdaus, “Implikasi Sistem Kepartaian Terhadap Stabilitas Pemerintahan Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD 1945”, Disertasi, Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2012.

  1. Lowell Field, Government in Modern Society, McGraw-Hill Book Company, Inc., New York-Toronto-London, 1951.

Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Penerjemah: Raisul Muttaqien, Nusamedia-Nuansa, Bandung, 2006.

  1. Anto Djawamaku, “Percehan Partai Politik, Pemberantasan Korupsi dan Berbagai Masalah Politik Lainnya”; Jurnal Analisis CSIS, Vol. 34, No. 2, 2005.

Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa, Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H., M.C.L Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008.

Harold J. Laski, Grammar of Politics, Yale University Press, Yale, 1925.

Hugh Mall dkk., Resolusi Damai Konflik Kontemporer, Rajawali, Jakarta, 2002.

Ichlasul Amal (ed), Teori-Teori Mutakhir Partai Politik, Tiara Wacana, Yogyakarta, 1988.

Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2014.

———————-, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, Jakarta, 2006.

———————-, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

———————-, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Cetakan kedua, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2008.

Josh Maiyo, “Political Parties and Intra-Party Democracy in East-Africa – From Representative to Partisipatory Democrazy”, Thesis, Laiden University, Netherland, 2008.

Juan J Linz & Alfred Stepan, Problem of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, 1996.

Katz S. Richard & William Crotty (ed), Handbook of Party Politics, Sage Publication, London, 2006.

Laura Nader & Harry F. Todd, The Disputing Process Law in ten Societies, University Columbia Press, New York, 1978.

Leo Agustino, “Konflik dan Pembangunan”, Jurnal Analisis CSIS, Vol. 33, No.3, 2004.

  1. Afif Abdullah, Politik Hukum Ratifikasi Konvensi HAM Di Indonesia: Upaya Mewujudkan Masyarakat Yang Demokratis, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005.

Maruto M.D. & Anwari WMK, Reformasi Politik dan Kekuatan Masyarakat, Kendala dan Peluang Menuju Demokrasi, LP3ES, Jakarta, 2002.

Nazaruddin Sjamsuddin, Zukifli Hamid, & Toto Pribadi, Sistem Politik Indonesia, Karunika-Universitas Terbuka, Jakarta, 1988.

Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, Gramedia Widiasarana Indonesia, Jakarta, 1994.

——————– dan Didik Supriyanto, Mendorong Demokratisasi Internal Partai Politik, Kemitraan bagi pembaruan Tata Pemerintahan, Jakarta, 2013.

Richard H. Pildes, “The Constitutionalization of Democratic Politics”, Harvard Law Review, Vol. 118:1, 2004.

Sigmund Neumann, Modern Political Parties, Comparative Politics : A Reade, The Free Press of Glencoe, London, 1963.

Susan Novri, Sosiologi Konflik dan Isu-isu Konflik Kontemporer, Kencana, Jakarta, 2009.

Susan Scarrow, “Development in Party Communications” in Implementing Intra-Party Democracy,  National Democratic Institute for International Affairs (NDI), USA, 2005.

Syamsuddin Haris, “Pola dan Kecenderungan Konflik Partai Politik Masa Orde Baru”, Jurnal Analisis CSIS, 1988.

——————–, “Mengelola Konflik Partai Politik” Harian Kompas, 29 Desember 2014.

Thomas Meyer, Peran Partai Politik dalam Sebuah Sistem Demokrasi: Sembilan Tesis, Frederich Ebert Stiftung (FES) Perwakilan Indonesia, Jakarta, 2012.

Tim ICCE, Buku Pendidikan Kewarganegaraan (Suplemen), ICCE-TAF, Jakarta, 2004.

“Aturan Mahkamah Partai Dinilai Inkonsisten”, www.hukumonline.com.

[1]     Josh Maiyo, “Political Parties and Intra-Party Democracy in East-Africa – From Representative to Partisipatory Democrazy”, Thesis, (Netherland: Laiden University, 2008), p. 19.

[2]     Susan Scarrow, “Development in Party Communications” in Implementing Intra-Party Democracy, (USA: National Democratic Institute for International Affairs (NDI), 2005), p. 3.

[3]     Harold J. Laski, Grammar of Politics, (Yale: Yale University Press, 1925), p. 295.

[4]     Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), p. 52.

[5]     Bagir Manan, “Demokratisasi Partai Politik”, Makalah pada Konferensi Nasional Hukum Tata Negara Ke-3, (Padang: Pusat Studi Konstitusi Universitas Andalas, 5 September 2016), p. 3.

[6]     Firdaus, “Implikasi Sistem Kepartaian Terhadap Stabilitas Pemerintahan Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD 1945”, Disertasi, (Bandung: Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2012), p. 35.

[7]     Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014), p. 401-402.

[8]     Debora Sanur L, “Manajemen Konflik Partai Politik”, Jurnal Info Singkat, Vol. VII, No.07/I/P3DI/April/2015, p. 17.

[9]     Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Fikih Siyasah, (Jakarta: Sinar Grafika, 2012), p. 144. Firdaus, op.cit., p. 35.

[10]    Sigmund Neumann, Modern Political Parties, Comparative Politics : A Reade, (London: The Free Press of Glencoe, 1963), p. 352.

[11]    Denny, J.A., “Tipologi Partai Politik dan Prospeknya di Indonesia”, in Maruto M.D. & Anwari WMK, Reformasi Politik dan Kekuatan Masyarakat, Kendala dan Peluang Menuju Demokrasi, (Jakarta: LP3ES,  2002), p. 93. Political parties are essential to the realization of a democratic government. This opinion is based on the assumption that political parties can provide the necessary constraints, coherence, and integrity of the process of formulation and implementation of policies based on majority choice in a democratic way. Without the existence of political parties the selection process of legislative candidates becomes irregular and unplanned. A candidate may be elected without the support of a political party, but will have no power to carry out his pledge to voters in the face of complex government networks. See in G. Lowell Field, Government in Modern Society, (New York-Toronto-London: McGraw-Hill Book Company, Inc., 1951), p. 291.

[12]    M. Afif Abdullah, Politik Hukum Ratifikasi Konvensi HAM Di Indonesia: Upaya Mewujudkan Masyarakat Yang Demokratis, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), p. 82.

[13]    Richard H. Pildes, “The Constitutionalization of Democratic Politics”, Harvard Law Review, Vol. 118:1, (2004), p. 13-14.

[14]    It has been theorized by Hans Kelsen that one of the essence of democracy lies in the presence or absence of a compromise that unifies dissent to determine an order for a country’s foundation. The principle of compromise is the settlement of a problem (conflict) through a norm not entirely in accordance with the interests of either party, nor is it entirely contrary to the interests of another. Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, (Bandung: Nuansa dan Nusamedia, 2006), p. 407.

[15]    Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), p. 297-298..

[16]    The concept of nomocracy comes from the words of nomos and cratos, a term related to the idea of the legal sovereignty. Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2008), p. 125.

[17]    Ibid., hlm. 147.

[18]    Ibid., hlm. 299.

[19]    The terms of the conflict by Nader and Todd are distinguished by the terms of the dispute. According to him, dispute is a dispute between two or more parties that are open and the settlement involves a third party. Conflict is a dispute involving only two parties. Laura Nader & Harry F. Todd, The Disputing Process Law in ten Societies, (New York: University Columbia Press, 1978), p. 14-15. According to Paul Conn, the conflict is nothing but a dysfunctional form in which the actors involved in the struggle for power attempt to destroy each other. Check in Leo Agustino “Konflik dan Pembangunan”, Jurnal Analisis CSIS, Vol. 33, No.3, 2004. p. 329. Conflicts conceived by Conn is more popularly called the zero sum conflict. Conn’s understanding of the conflict helps a lot in understanding the conflicts that occur within the body of a political party. The consequences of applying zero sum conflict as party political policy evoked the spirit of disenfranchised figures to articulate their interests by opposing the existing norms and power structures. Hugh Mall, et al., Resolusi Damai Konflik Kontemporer, (Jakarta: Rajawali, 2002), p. 23.

[20]    Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: Grasindo, 2010), p. 10.

[21]    Ibid., p. 23.

[22]    Roy C. Macridis, “Pengantar Sejarah, Fungsi dan Tipologi Partai-Partai”, in Ichlasul Amal (ed), Teori-Teori Mutakhir Partai Politik, (Yogyakarta: Tiara Wacana, 1988), p. 18.

[23]    Susan Novri, Sosiologi Konflik dan Isu-isu Konflik Kontemporer, (Jakarta: Kencana, 2009), p. 4.

[24]    Ramlan Surbakti, op.cit., p. 20.

[25]    Syamsuddin Haris, “Mengelola Konflik Partai Politik”, Kompas Daily, 29 Desember 2014.

[26]    Daniel Dhakidae, “Politik, Demokrasi dan Oligarki”, dalam Bambang Setiawan dan Bestian Nainggolan, Partai-Partai Politik di Indonesia, (Jakarta: Kompas, 2004), hlm. 7.

[27]    Periksa Syamsuddin Haris “Pola dan Kecenderungan Konflik Partai Politik Masa Orde Baru”, Jurnal Analisis CSIS, 1988, hlm. 271.

[28]    Nazaruddin Sjamsuddin, Zukifli Hamid, & Toto Pribadi, Sistem Politik Indonesia, (Jakarta: Karunika-Universitas Terbuka, 1988), hlm. 5.6.

[29]    H. Anto Djawamaku, “Percehan Partai Politik, Pemberantasan Korupsi dan Berbagai Masalah Politik Lainnya”; Jurnal Analisis CSIS, Vol. 34, No. 2, 2005, p. 126-127.

[30]    Kompas Daily, 11 Januari 2002.

[31]    “Aturan Mahkamah Partai Dinilai Inkonsisten”, www.hukumonline.com, accesed on 30 Juni 2016.

[32]    Quated from Katz S. Richard & William Crotty (ed), Handbook of Party Politics, (London: Sage Publication, 2006), p. 7.

[33]    Tim ICCE, Buku Pendidikan Kewarganegaraan (Suplemen), (Jakarta: ICCE-TAF, 2004), p. 107.

[34]    Cross P. William & Katz S. Richards, The Challenges of Intra-Party Democracy, (United Kindom: Oxford University Press, 2013), p. 1.

[35]    Juan J Linz & Alfred Stepan, Problem of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, 1996, p. 38-54.

[36]    Ramlan Surbakti dan Didik Supriyanto, Mendorong Demokratisasi Internal Partai Politik, (Jakarta: Kemitraan bagi pembaruan Tata Pemerintahan, 2013), p. 13.

[37]    Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu…op.cit., p. 409.

[38]    Thomas Meyer, Peran Partai Politik dalam Sebuah Sistem Demokrasi: Sembilan Tesis, (Jakarta: Frederich Ebert Stiftung (FES) Perwakilan Indonesia, 2012), hlm 27-28.

[39]    Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu…loc.cit.

[40]    Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa, Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H., M.C.L Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2008), p. 439

[41]    Ibid., p. 445.

[42]    Bachtiar, Problematika Implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi Pada Pengujian UU Terhadap UUD, (Jakarta: Raih Asa Sukses, 2015), p. 21.

 

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

REKONSTRUKSI BUDAYA HUKUM HAKIM DALAM MEMUTUS PERKARA DARI POSITIVISME HUKUM MENUJU PROGRESIVISME HUKUM

Dipublikasi pada 1 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

Oleh : Bachtiar

Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum FH Universitas Trisakti

Dosen HTN-HAN Fakultas Hukum Universitas Pamulang

BAB I

PENDAHULUAN

  1. Latar Belakang Masalah

Dalam sistem penegakan hukum, hakim sebagai bagian dari kekuasaan kehakiman memiliki kedudukan dan peranan penting dalam memastikan bekerjanya hukum dalam mengatur dan mengendalikan kehidupan masyarakat hukum.[3] Menurut KUHAP hakim adalah pejabat peradilan negara yang diberi wewenang oleh undang-undang untuk mengadili. Hakim merupakan pejabat yang melaksanakan tugas untuk melaksanakan wewenang kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk guna menegakkan hukum dan keadilan. Menurut Bismar Siregar, apapun istilahnya hakim sudah tidak diragukan lagi adalah mereka yang mengucapkan dan menetapkan keadilan atas diri seseorang.[4]

Hakim dalam proses persidangan berkedudukan sebagai pemimpin. Kedudukan ini memberi hak untuk mengatur jalannya persidangan dan mengambil tindakan ketika terjadi ketidaktertiban di dalam sidang. Guna keperluan keputusan hakim berhak dan harus menghimpun keterangan-keterangan dari semua pihak terutama dari saksi dan terdakwa termasuk penasehat hukumnya. Hakim yang berkedudukan sebagai pimpinan dalam proses persidangan dalam usaha penerapan hukum demi keadilan harus menyadari tanggung jawabnya sehingga bila ia berbuat dan bertindak tidaklah sekedar menjatuhkan putusan, melainkan juga bahwa dari keseluruhan perbuatannya itu senantiasa diarahkan guna mewujudkan keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Inilah yang harus diwujudkan hakim dalam sidang pengadilan yang sekaligus sebagai realisasi dari tanggung jawabnya sebagai pemutus perkara.

Dalam kenyataan, putusan-putusan yang dibuat oleh hakim sering mengundang kontroversial. Tidak jarang terjadi terhadap pelaku tindak pidana yang satu dijatuhkan pidana berat sedangkan terhadap pelaku tindak pidana lainnya dijatuhi hukuman ringan atau bahkan dibebaskan, padahal pasal yang dilanggar adalah sama. Keadaan demikian memperlihatkan adanya disparitas hakim dalam menjatuhkan putusan. Demikian pula terhadap kasus-kasus tertentu, putusan-putusan hakim kerap kali memperlihatkan karakter putusan yang melukai rasa keadilan masyarakat.

Hakim cenderung menjatuhkan putusan berdasarkan bunyi teks undang-undang semata yang bersifat prosedural-positivistik dan jauh dari rasa keadilan masyarakat. Bahkan kerapkali putusan-putusan tersebut menimbulkan pro dan kontra di tengah masyarakat yang hampir menguras enegi masyarakat untuk memperdebatkannya. Putusan-putusan hakim dengan sifat yang demikian semakin membuat masyarakat semakin tidak percaya pada bekerjanya sistem peradilan.

Secara teoritis, fenomena putusan-putusan hakim tersebut sangat dipengaruhi oleh cara hakim dalam berhukum. Cara pandang hakim ini pada akhirnya menjadi budaya hukum bagi hakim dalam proses pengambilan keputusan terutama dalam rangka menjatuhkan putusan terhadap perkara yang diperhadapkan kepadanya. Dengan lain perkataan, budaya hukum hakim dalam memutus perkara sangat ditentukan dan dibentuk oleh cara pandangnya dalam berhukum. Dalam pandangan kritis Darji Darmodiharjo dan Shidarta, “cara pandang dalam berhukum tidak terlepas dari perkembangan aliran-aliran dalam filsafat hukum yang akhirnya mempengaruhi corak pemikiran tentang hukum”.[5] Artinya corak putusan yang diberikan oleh hakim ketika hendak menyelesaikan perkara yang ditanganinya tidak terlepas dari aliran-aliran filsafat hukum yang dianutnya.

Dalam praktik penegakan hukum di Indonesia umumnya mempraktikkan positivisme hukum. Hal demikian sesuai dengan karakter hukum di Indonesia yang menganut sistem civil law dimana ciri utamanya adalah menjadikan undang-undang yang dibentuk oleh penguasa sebagai dasar utama penegakan hukum atau dengan kata lain praktik penegakan hukum mengarus-utamakan penerapan asas legalitas. Budaya hukum hakim pun dalam realitasnya tidak dapat dipungkiri sangat dipengaruhi oleh cara berhukum positivisme hukum yang dominan menyelesaikan perkara dari sisi tekstual undang-undang demi kepastian hukum tanpa mampu melihat keadilan yang menjadi sisi lain hakim dalam proses penegakan hukum.

Hukum tidak semata-mata demi kepastian hukum, namun jauh dari itu hukum juga diorientasikan bagi kemanfaatan dan keadilan. Yang dibutuhkan dalam proses penegakan hukum adalah kepastian hukum yang adil dan memberikan manfaat bagi pihak-pihak yang terlibat dalam proses peradilan. Hukum itu dibuat untuk manusia, sehingga jika hukum tidak mampu memanusiakan manusia, maka tidak pantas hukum itu dilaksanakan. Cara berhukum yang demikian ini dikenal dengan hukum progresif. Jika positivisme hukum mengandalkan kekuatan pada teks ketentuan undang-undang, maka hukum progresif bertumpu kepada kontekstual kehidupan masyarakat dimana hukum itu diterapkan.

Penggunaan hukum secara sadar untuk merubah dan memperbaiki keadaan dari krisis menjadi keadaan yang lebih baik merupakan suatu konsepsi yang modern dalam melihat hukum dan fungsinya. Pada sisi yang lain disadari bahwa hukum tidak bekerja dalam ruang hampa. Oleh karena itu dapat tidaknya hukum itu bekerja. Di sinilah kita melihat pentingnya sikap-sikap, pandangan-pandangan, persepsi, serta nilai-nilai sosial dalam menentukan bekerjanya hukum. Hal-hal tersebut bisa disebut sebagai budaya hukum.[6] Dengan budaya hukum ini, hakim dalam usaha penerapan hukum demi keadilan di persidangan harus menyadari tanggung jawabnya sehingga bila ia bertindak dan berbuat tidaklah sekedar menerima, memeriksa kemudian menjatuhkan putusan, melainkan keseluruhan perbuatan itu diarahkan guna mewujudkan keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang maha Esa. Inilah yang harus diwujudkan oleh hakim dalam sidang pengadilan yang sekaligus sebagai realisasi dari tanggung jawabnya dalam membentuk budaya hukumnya. Oleh karena itu, perlu dilakukan rekonstruksi budaya hukum hakim dalam memutus perkara dari hukum tekstual-positivistik menuju ke hukum progresif.

2. Rumusan Masalah

  1. Bagaimanakah kontribusi budaya hukum dalam penegakan hukum di telaah dari optik filsafat hukum ?
  2. Bagaimanakah urgensi dari rekonstruksi budaya hukum hakim dalam memutus perkara ?

3. Metode Penelitian

Penulisan makalah ini bersandar pada suatu metode penelitian yaitu penelitian hukum (legal research), yakni penelitian yang diterapkan atau diberlakukan khusus pada ilmu hukum.[7] Jenis penelitian hukum yang digunakan adalah penelitian hukum normatif, dengan spesifikasi penelitian yang bersifat deskriptif-preskriptif. Penelitian deskriptif-preskriptif ini merupakan jenis penelitian kualitatif yang cenderung menggunakan analisis dengan pendekatan deduktif dimana perspektif subjek lebih ditonjolkan dan menerapkan paradigma tertentu sehingga penelitian menjadi lebih terarah.[8]

Mengingat penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif, maka bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini terdiri dari bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Bahan-bahan hukum yang terkait isu hukum ini dianalisis dengan menggunakan metode hermeneutika hukum, yaitu metode interpretasi terhadap teks dimana metode dan teknik menafsirkannya dilakukan secara holistik dalam bingkai keterkaitan antara teks, konteks, dan kontekstualisasi. Teks tersebut bisa berupa teks hukum, dokumen resmi negara, atau naskah kuno.[9]

Penggunaan metode ini dilakukan dengan pertimbangan bahwa interpretasi terhadap hukum selalu berhubungan dengan isi (substansi) nya, karena hukum mempunyai dua segi yang tersurat dan yang tersirat, atau bunyi hukum dan semangat hukum. Oleh karena antara hal yang tersurat (tekstual) dan tersirat (kontekstual) di dalam aturan hukum, sebagai dua hal yang selalu diperdebatkan oleh ahli hukum, maka hermeneutika sangat dibutuhkan untuk menerangkan dokumen hukum.

BAB II

BUDAYA HUKUM, POSITIVISME HUKUM DAN

HUKUM PROGRESIF DALAM TELAAH TEORITIS

1. Budaya Hukum

Konsep mengenai budaya hukum pertama kali diperkenalkan oleh Lawrence M. Friedman pada tahun 1969 dan kemudian diperkembangkan lagi oleh beberapa sarjana seperti Daniel S. Lev, khususnya di Indonesia konsep ini dikemukakan oleh Satjipto Rahardjo bersamaan dengan usaha pengembangan studi hukum dan masyarakat.[10] Studi tentang budaya hukum juga banyak dibahas dalam berbagai buku yang ditulis oleh Tabugas Ronny Rahman Nitibaskara.

Budaya hukum oleh Lawrence M. Friedman digunakan sebagai salah satu elemen atau prasyarat utama untuk menjelaskan apa yang dimaksud dengan sistem hukum. Menurut Friedman, dalam sebuah sistem hukum selain harus ada substansi dan struktur hukum tetapi juga budaya hukum.[11] Ketiga elemen sistem hukum ini kerap dijadikan rujukan standar untuk mengukur penegakan hukum di suatu negara. Diantara ketiganya harus berjalan beriringan yaitu struktur harus kuat, kredibel, akuntabel, dan kapabel. Substansi harus selaras dengan rasa keadilan masyarakat. Sedangkan budaya hukumnya harus mendukung tegaknya hukum. Jika salah satunya timpang, maka mustahil hukum dapat ditegakkan dengan baik dan benar.

Budaya hukum itu sendiri menurut Friedman adalah “keseluruhan dari sikap-sikap warga masyarakat yang bersifat umum dan nilai-nilai dalam masyarakat yang akan menentukan”.[12] Hal senada ditegaskan pula Satjipto Rahardjo bahwa budaya hukum merupakan nilai-nilai dan sikap-sikap masyarakat yang dapat mempengaruhi bekerjanya hukum.[13] Sementara menurut Tubagus Ronny Rahman Nitibaskara, budaya hukum adalah “sub-budaya yang bertalian dengan penghargaan dan sikap tindak manusia terhadap hukum sebagai realitas sosial”.[14]

Daniel S. Lev membedakan budaya hukum dalam dua macam. Pertama, “Internal Legal Culture”, yaitu budaya hukum warga masyarakat yang melaksanakan tugas-tugas hukum secara khusus, misalnya pengacara, polisi, jaksa dan hakim ; dan Kedua, “External Legal Culture”, yaitu budaya hukum dari masyarakat pada umumnya/masyarakat luas.[15] Digambarkan bahwa kekuatan-kekuatan sosial itu secara konstan bekerja pada hukum, kekuatan sosial dapat mengadakan perubahan terhadap hukum, kekuatan sosial juga dapat memilih bagian yang mana dari hukum yang akan dioperasikan, perubahan-perubahan apa yang akan dilakukan baik secara terbuka maupun secara rahasia. Semua kekuatan sosial sangat mempengaruhi bekerjanya hukum. Sikap masyarakat yang secara simultan tidak mau melaksanakan suatu produk hukum dapat dikatakan bahwa masyarakat tersebut mempunyai budaya hukum.

Budaya hukum internal menjelaskan perilaku hukum aktor-aktor hukum seperti hakim, jaksa dan pengacara. Sedangkan budaya hukum ekternal menjelaskan perilaku hukum masyarakat secara umum. Artinya yang membedakan antara budaya hukum internal dan eksternal terletak pada analisa aktor yang berada dalam institusi formal hukum: budaya hukum internal menganalisa aktor yang ada di pengadilan sedangkan budaya hukum eksternal adalah faktor-faktor yang mempengaruhi budaya hukum di luar aktor-aktor yang berada di pengadilan.

Dengan demikian budaya hukum menempati posisi yang sangat strategis dalam menentukan pilihan berperilaku dalam menerima hukum atau justru sebaliknya (menolak). Dengan perkataan lain, suatu institusi hukum pada akhirnya akan menjadi hukum yang benar-benar diterima dan digunakan untuk masyarakat ataupun suatu komunitas tertentu adalah sangat ditentukan oleh budaya hukum masyarakat atau komunitas bersangkutan.

2. Positivisme Hukum

Paham positivisme hukum sesungguhnya tidaklah suatu konstruksi yang tunggal tentang karakter dari hukum itu sendiri, melainkan didasari kepada pengaruh-pengaruh pandangan positivisme dalam ilmu pengetahuan. Menurut Lili Rasjidi, Positivisme hukum mendapatkan dasar-dasar filsafatnya pada aliran filsafat positif (positivism) yang lahir pada abad ke 19-an. Prinsip utama aliran filsafat ini adalah :

“(a) hanya menganggap benar apa yang benar-benar tampil dalam pengalaman; (b) hanya apa yang pasti secara nyata disebut dan diakui sebagai kebenaran. Berarti tidak semua pengalaman dapat disebut benar, hanya pengalaman yang nyatalah yang disebut benar; (c) hanya melalui ilmulah pengalam nyata itu dapat dibuktikan; dan (d) karena semua kebenaran hanya didapat melalui ilmu, maka tugas filsafat adalah mengatur hasil penyelidikan ilmu itu”.[16]

Aliran filsafat ini kemudian berkembang dalam cabang ilmu sosial dan ilmu hukum. Dalam cabang positivisme sosiologis, hukum dipandang sebagai gejala sosial semata, sedangkan dalam positivisme hukum, hukum dipandang sebagai gejala normatif belaka. Kedua aliran positivisme ini kemudian secara eksis diakui sebagai aliran positivisme, terutama karena dua alasan, pertama, diutamakannya penyelidikan ilmiah sebagai dasar pembentukan kebenaran ilmiah, kedua, diutamakannya kenyataan sebagai kebenaran.[17]

Dengan demikian, positivisme mengistirahatkan filsafat dari kerja spekulatifnya yaitu mencari-cari kerja kodrat ontologis dan metafisis yang telah berlangsung selama ribuan tahun.[18] Pengetahuan demikian hanya bisa dihasilkan melalui penetapan teori-teori melalui metode saintifik yang ketat, sehingga spekulasi metafisis dihindari. Tujuannya adalah untuk menggusur sebagian besar filsafat dan agama sebagai sesuatu yang tidak bermakna dengan menetapkan kriteria verifikasi, dan untuk menegaskan kembali serta menyelesaikan persoalan-persoalan yang tersisa dengan menggunakan bahasa formal yang ketat.[19]

Pandangan filosofi positivisme dalam perjalanan pemikiran manusia dalam mencari suatu kebenaran bertransformasi dari apa yang dahulunya masih bersifat ketuhanan. Positivisme ilmu menjauhi pemikiran ortodoks yang menerima semua keajaiban dari sang pencipta sebagai konstruksi yang dapat dilogikakan (dipositifkan). Logika merupakan poin penting dalam melegitimasi pengetahuan, sehingga dapat memberikan kepastian yang dibutuhkan, karena orang harus mampu mencapai basis yang kuat, dan landasan yang teguh, guna menjustifikasi segala sesuatu.[20]

Positivisme hukum memandang perlu memisahkan secara tegas antara hukum dan moral (antara das sein dan das sollen). Dalam kaca mata positivis, tiada hukum lain kecuali perintah penguasa (law is a command of the lawgivers). Bahkan, bagian dari aliran hukum positif yakni Legisme berpendapat lebih tegas bahwa hukum itu identik dengan undang-undang.[21] Tidak ada hukum di luar undang-undang. Satu-satunya sumber hukum adalah undang-undang.[22]

Adapun ciri-ciri positivisme hukum dalam pandangan Anton F. Susanto antara lain adalah :

(1) objektif/bebas nilai; hanya melalui fakta-fakta yang teramati dan terukur, maka pengetahuan kita tersusun dan menjadi cermin realitas (korespondensi); (2) fenomenalisme, ilmu pengetahuan hanya berbicara tentang realitas berupa impresi-impresi; (3) nominalisme, hanya konsep yang mewakili realitas partikularlah yang nyata; (4) reduksionisme, realitas direduksi menjadi fakta-fakta yang dapat diamati; (5) naturalisme, tesis tentang keteraturan peristiwa-peristiwa di alam semesta yang menjelaskan supranatural; dan (6) mekanisme, gejala yang dapat dijelaskan dengan prinsip-prinsip yang dapat digunakan untuk menjeaskan mesin-mesin (sistem meakis). Alam semesta dijelaskan sebagai sebuah jam besar (a giant clock work).[23]

H.L.A Hart, seorang tokoh aliran positivisme hukum, melengkapi penjelasan arti positivisme, yakni :

(1) hukum adalah perintah manusia; (2) tidak ada hubungan yang penting antara hukum dan kesusilaan atau hukum sebagai apa adanya dan hukum yang diharapkan; (3) studi hukum harus dibedakan dengan studi hukum dari sudut historis, atau dari sudut sosiologis atau dari sudut kritis (critical legal studies); dan (4) sistem hukum bersifat tertutup (closed legal system) di mana putusan yang benar adalah yang tidak mempertimbangkan tujuan kesusilaan atau standar moral.[24]

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa pada prinsipnya positivisme hukum adalah aliran pemikiran hukum yang memberi penegasan terhadap bentuk hukum (undang-undang), isi hukum (sanksi, perintah, kewajiban dan kedaulatan) dan sistematisasi norma hukum (hierarki norma hukum Kelsen). Secara implisit aliran ini hakikatnya juga menegaskan beberapa hal yakni : “(a) pembentuk hukum adalah penguasa; (b) bentuk hukum adalah undang-undang; dan (c) hukum diterapkan terhadap pihak yang dikuasai, yang dimensi keharusannya diketatkan melalui pembebanan sanksi terhadap pelakunya”.[25]

3. Hukum Progresif

Hukum progresif sebenarnya lahir karena selama ini ajaran ilmu hukum positif (analytical jurisprudence) yang dipraktikkan pada realitas empirik khususnya di Indonesia berjalan tidak memuaskan. Gagasan hukum progresif muncul karena keprihatinan terhadap kualitas penegakan hukum. Formalitas hukum disinyalir telah menjadi salah satu sebab ambruknya penegakan hukum. Akibatnya muncul gelombang perasaan ketidakpuasan masyarakat.

Secara teoritis, hukum progresif mendasarkan pada teori hukum sociological jurisprudence (Roscoe Pound) dan pragmatic legal realism (Eugen Ehrlich), diperkuat dengan pengaruh aliran studi hukum kritis (critical legal studies) yang cenderung apriori terhadap segala keadaan dan bersikap anti-foundationalism. Teori hukum ini tidak meyakini keberhasilan aliran analytical jurisprudence (Austin) dalam penegakan hukum.[26]

Agenda utama paradigma hukum progresif adalah menempatkan manusia sebagai sentralitas utama dari seluruh perbincangan tentang hukum. penerimaan faktor manusia di pusat pembicaraan hukum tersebut membawa kita untuk memperdulikan faktor perilaku manusia.[27] Dalam paradigma hukum progresif, manusia dikomposisikan pada sebuah titik sentral hukum, sehingga berarti; kebahagiannya, kesejahterannya, rasa keadilannya dan sebagainya menjadi pusat dari kepedulian hukum. Apabila hukum tidak mampu mencapai jaminan demikian, maka harus dilakukan dan harus ada suatu upaya konkrit terhadap hukum itu, termasuk dilakukan penataan dan penyusunan kembali.

Hukum progresif adalah sebuah konsep mengenai cara berhukum. Hukum progresif bekerja sangat berbeda dengan cara berhukum yang positif-legalistik. Dalam cara berhukum positivis semata-mata berdasarkan undang-undang atau mengeja undang-undang, yang berjalan secara linear sehingga cara berhukum sudah seperti mesin otomatis. Sebaliknya, cara berhukum progresif tidak berhenti pada membaca teks dan menerapkannya seperti mesin, melainkan suatu aksi atau usaha (effort). Cara berhukum memang dimulai dari teks, tetapi tidak berhenti hanya sampai di situ melainkan mengolahnya lebih lanjut, yang disebut aksi dan usaha manusia. Dengan demikian, cara berhukum secara progresif itu lebih menguras energi baik pikiran maupun empati dan keberanian. Cara berhukum yang demikian itu bersifat non-linear oleh karena adanya faktor aksi dan usaha manusia yang terlibat di dalamnya. Masuknya faktor atau keterlibatan manusia itu menyebabkan bahwa berhukum itu tidak mengeja teks, melainkan penuh dengan kreativitas dan pilihan-pilihan.[28]

Dengan demikian, hukum progresif dalam berolah ilmu memiliki asumsi dasar hubungan antara hukum dengan manusia. Progresivisme bertolak dari pandangan kemanusiaan bahwa manusia pada dasarnya adalah baik, memiliki sifat-sifat kasih saying serta kepedulian terhadap sesama. Jadi asumsi dasar hukum progresif dimulai dari hakikat dasar hukum adalah untuk manusia. Hukum tidak hadir untuk dirinya sendiri sebagaimana yang digagas oleh ilmu hukum positif, tetapi untuk manusia dalam rangka mencapai kesejahteraan dan kebahagiaan manusia. Posisi yang demikian mengantarkan satu predisposisi bahwa hukum itu selalu berada pada status “law in the making” (hukum selalu berproses untuk menjadi).[29]

Dengan kata lain, dalam gagasan hukum progresif, hukum itu adalah untuk manusia, bukan sebaliknya. Oleh karena itu, kendatipun berhukum itu dimulai dari teks, tetapi selanjutnya pekerjaan berhukum itu diambil-alih oleh manusia. Artinya, manusia itulah yang akan mencari makna lebih dalam dari teks-teks aturan dan kemudian membuat putusan.[30]

 BAB III

REKONSTRUKSI BUDAYA HUKUM HAKIM DALAM MEMUTUS PERKARA GUNA MENEGAKKAN HUKUM

1. Kontribusi Budaya Hukum dalam Penegakan Hukum

Hukum sebagai suatu tatanan norma yang mengatur perilaku kehidupan berbangsa dan bernegara tidak akan bermakna tanpa dibarengi dengan proses penegakannya secara konsisten dan bertanggung jawab demi memastikan terbinanya keadaan tertib hukum. Bagaimana pun juga, penegakan hukum pada hakikatnya merupakan rangkaian proses yang dapat memastikan dan memberikan jaminan bagi terwujudnya tujuan hukum. Dengan kata lain, tujuan hukum hanya akan bermakna manakala proses penegakan hukum senantiasa berjalan sesuai dengan nilai, ide, dan cita yang terkandung didalam hukum itu sendiri.

Sebagai sarana untuk mewujudkan tujuan hukum, maka penegakan hukum memiliki peran vital agar hukum mampu bekerja untuk mewujudkan nilai-nilai yang dikandung oleh hukum itu sendiri. Ketidakmampuan hukum untuk mewujudkan nilai-nilai hukum tersebut merupakan petanda matinya hukum dalam mengatur realitas kehidupan manusia. Padahal hukum sebagai suatu tata norma dilahirkan untuk memastikan eksistensi kemanusiaan manusia dalam realitas kehidupannya. Oleh karena itu, penegakan hukum diperlukan agar hukum itu sendiri mampu menempatkan diri sebagai “penjaga, pengatur dan produsen ketertiban” sebagaimana didalilkan oleh begawan hukum Satjipto Rahardjo.[31]

Masalah penegakan hukum merupakan masalah yang tidak sederhana, bukan saja karena kompleksitas sistem hukum itu sendiri, tetapi juga rumitnya jalinan hubungan antara sistem hukum dengan sistem sosial, politik, ekonomi dan budaya masyarakat. Sebagai suatu proses, penegakan hukum pada hakikatnya merupakan variabel yang mempunyai korelasi dan interdependensi dengan faktor-faktor lain.[32] Hal demikian diungkapkan oleh Friedman bahwa proses penegakan hukum sangat ditentukan oleh tiga komponen hukum yang bekerja dalam suatu sistem, yaitu subtansi, struktur, dan kultural. Ketiga komponen ini akan sangat menentukan bekerjanya proses penegakan hukum dalam masyarakat, dimana antara satu komponen dengan komponen yang lain saling berkaitan, dalam arti kegagalan suatu komponen akan berimbas pada komponen lainnya.[33]

Dalam konteks penegakan hukum di Indonesia dan dikaitkan dengan ajaran Friedman tersebut, harus diakui bahwa proses penegakan hukum terkesan tidak dilakukan secara holistik, dalam artian hanya dilakukan dengan mengedepankan pendekatan struktur dan substansi hukum saja, dan cenderung melupakan kultur hukum. Selama ini pendekatan struktur hukum dan substansi hukum lebih dominan dan terkesan melupakan pendekatan budaya hukum. Dari sisi subtansi hukum, telah banyak diterbitkan peraturan perundang-undangan. Peraturan yang satu menggantikan peraturan yang lain. Hampir tidak ada satu pun aspek kehidupan warga negara yang tidak diatur dengan peraturan tertulis. Gejala inilah yang disebut oleh Richard Susskind sebagai gejala “hyperregulation”.[34] Dari sisi struktur hukum, telah banyak institusi penegak hukum dibentuk untuk menegakkan hukum mulai dari kepolisian, kejaksaan, komisi pemberantasan korupsi dengan kewenangan yang luar biasa, hingga institusi peradilan baik yang umum maupun khusus.

Meskipun demikian, harus diakui bahwa potret penegakan hukum di negara kita masih sangat memprihatinkan dan terpuruk. Walaupun aparat penegak hukum terlihat begitu sibuk bekerja, namun situasi dunia berhukum kita tidak menunjukkan perubahan yang berarti. Bahkan hukum di mata masyarakat telah mengalami krisis kepercayaan akibat cara berhukum yang jauh dari rasa keadilan masyarakat. Hukum di negeri ini nyaris runtuh wibawanya dan bahkan menjadi impoten untuk dapat menegakkan keadilan. Keadaan demikian menjadi suatu yang paradoks ditengah tugas mulia dari hukum itu sendiri untuk menciptakan tatanan hukum yang berkepastian, berkeadilan, dan berkemanfaatan. Tampaknya, paradoks-paradoks dalam kehidupan hukum di Indonesia ini ikut dipicu oleh lemahnya kontribusi budaya hukum dalam bekerjanya sistem hukum, termasuk budaya hukum di kalangan profesi hakim dalam pemutus perkara.

Penegakan hukum dengan kecenderungan pada pendekatan substansi dan struktur hukum ini sudah saatnya ditinjau ulang dengan memposisikan budaya hukum sebagai satu pendekatan dari tiga pendekatan yang semestinya diterapkan secara holistik. Oleh karena itu, diperlukan adanya kontribusi budaya hukum sebagai suatu subsistem hukum dalam suatu proses penegakan hukum. Penegakan hukum idealnya harus didukung dengan adanya penataan kembali budaya hukum masyarakat dan penegak hukum itu sendiri. Dalam perspektif budaya hukum, hukum harus ditempatkan sebagai sarana rekayasa sosial agar bertingkah laku sesuai dengan nilai-nilai dan pesan moral yang terkandung dalam hukum itu sendiri.

Hal demikian sejalan dengan pendapat Esmi Warassih bahwa yang diharapkan dari fungsi hukum sebagai sarana rekayasa sosial dewasa ini adalah melakukan usaha untuk menggerakkan rakyat agar bertingkah laku sesuai dengan cara-cara baru untuk mencapai suatu keadaan masyarakat yang dicita-citakan. Untuk mewujudkan tujuan tersebut diperlukan kesadaran hukum masyarakat untuk menaati hukum dimana di dalamnya terkandung nilai-nilai, pandangan-pandangan serta sikap-sikap yang mempengaruhi bekerjanya hukum yang oleh Friedman disebutnya sebagai budaya hukum.[35]

Dalam upaya menemukan pendekatan yang integratif untuk menegakkan hukum, tampaknya pendekatan budaya hukum yang selama ini cenderung dilupakan dapat menjadi suatu pendekatan yang patut dipertimbangkan dalam upaya penegakan hukum. Hal demikian didasarkan pada pemikiran bahwa tanpa didukung oleh budaya hukum yang kondusif, niscaya hukum yang dibangun bisa direalisasikan sebagaimana diharapkan baik oleh pembuat hukum maupun masyarakat sebagai sasaran dari hukum. Pemikiran ini sejalan dengan pendapat Rahardjo yang melihat budaya hukum sebagai landasan bagi dijalankannya atau tidak suatu hukum positif di dalam masyarakat, karena pelaksanaan hukum positif banyak ditentukan oleh sikap, pandangan, serta nilai yang dihadapinya.[36] Dalam pandangan kritis Ronny Hanitijo Soemitro, budaya hukum akan berfungsi sebagai jiwa yang akan menghidupkan mekanisme hukum secara keseluruhan, akan tetapi sebaliknya bisa juga mematikan seluruh mekanisme pelaksanaan hukum yang ditetapkan berlaku untuk masyarakat.[37]

2. Urgensi Rekonstruksi Budaya Hukum Hakim: Dari Positivisme Hukum Menuju Progresivisme Hukum

Hakim merupakan pejabat yang melaksanakan tugas untuk melaksanakan wewenang kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk guna menegakkan hukum dan keadilan. Dalam mengemban tugas penegakan hukum dan keadilan tersebut, hakim mempunyai kewajiban berat yang harus ditunaikan demi tercapainya tujuan yang ditentukan, yaitu suatu masyarakat yang adil dan makmur. Karena itulah, hakim sebagai pemangku kekuasaan kehakiman memiliki hak sekaligus kewajiban untuk memastikan dan menjamin agar kepastian hukum dan keadilan senantiasa ditegakkan.

Dalam ungkapan K. Wantjik Saleh, pekerjaan hakim berintikan keadilan. Namun yang dimaksud dengan keadilan adalah bukan keadilan menurut bunyi teks undang-undang semata, menurut versi penguasa atau berdasarkan selera kaum powerfull, melainkan keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Hal ini sesuai dengan bunyi Pasal 4 ayat (1) Undang – Undang Nomor 4 Tahun 2004 bahwa : “Peradilan dilakukan demi keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa”. Itulah sebabnya setiap kali hakim memutuskan suatu perkara selalu dahului dengan ucapan demi keadilan berdasarkan Keuhanan Yang Maha Esa.[38]

Menyadari bahwa keadilan yang diperjuangkan oleh hakim adalah keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa, maka dalam setiap keputusannya, sang hakim tidak boleh hanya bersandarkan pada undang-undang semata, tetapi juga harus sesuai dengan hati nuraninya yang tulus. Dengan kata lain, dalam setiap putusannya, sang hakim tidak boleh mengabaikan suara hati nuraninya demi mencari keuntungan meteriil bagi diri sendiri, memberikan kepuasan bagi penguasa, menguntungkan kaum powerfull (secara politik dan ekonomi), atau demi menjaga kepastian hukum semata, melainkan keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa.[39]

Dengan asumsi demikian, maka eksistensi hakim sebagai suatu profesi hukum hadir untuk memenuhi hasrat para justiabelen akan pemenuhan keadilan. Upaya pemenuhan rasa keadilan itu bergantung kepada bagaimana hakim membentuk budaya hukumnya dalam memutuskan perkara. Dalam konteks ini, budaya hukum hakim tidak hanya mengurai makna keadilan formalistik teks undang-undang dalam setiap putusannya, tetapi juga terpenting adalah bagaimana putusannya mencerminkan keadilan yang substantif. Jika Hakim gagal mengurai makna keadilan substantif dalam setiap perkara, maka yang ditemukan adalah keadilan yang kabur. Adil menurut hakim tapi putusan tersebut tidak mampu memenuhi keadilan yang ingin ditemukan oleh para pencarinya.

Bagaimana pun, hukum – meminjam istilah Satjipto Rahardjo –  sebagai suatu teknologi, prestasi dan kinerja hukum akan banyak ditentukan oleh manusia yang mengoperasikan teknologi itu. Menggunakan sistem hukum modern, tidak begitu saja menjamin, keadilan otomatis dapat diberikan. Hal ini masih sangat tergantung pada bagaimana para penegak hukum “menggunakan” atau “tidak menggunakan” hukum.[40] Ditegaskan pula Rahardjo, “hukum akan ditegakkan (enforced) menurut perilaku orang yang menjalankan”.[41] Dalam makna yang demikian, maka cara berhukum hakim sangat menentukan bagaimana potret penegakan hukum itu sendiri. Dengan kata lain, cara hakim memeriksa, mengadili dan memutus suatu kasus konkret akan menentukan jalannya penegakan hukum. Cara berhukum hakim ini akan membentuk budayanya sendiri berdasarkan cita hukum yang dianutnya.

Mencermati budaya hukum hakim dalam memberikan putusan terhadap kasus-kasus yang ditanganinya nampak tafsir yang digunakan cenderung bermuara pada dua pola pendekatan tafsir yakni pendekatan tafsir tekstual yang positivis atau pendekatan tafsir kontektual yang progresif dengan menyentuh rasa keadilan di masyarakat. Cara hakim memaknai sebuah aturan hukum umumnya menggunakan dua pola budaya hukum hakim dalam memutus perkara, yaitu tekstual meaning atau contextual meaning. Intinya kedua pola budaya hukum hakim ini adalah pertikaian tak berkesudahan antara penganut paham positivisme hukum dan hukum progresif.

Budaya hukum hakim yang hanya berdasarkan tekstual meaning tidak mampu menangkap makna keadilan. Budaya hukum hakim yang demikian akan potensial menuai  kontroversi dan menimbulkan implikasi dalam cara berhukum di Indonesia. Apabila budaya hukum hakim yang demikian terus berlanjut, bisa jadi institusi peradilan akan ditinggalkan para pencari keadilan, sebab ekspektasi masyarakat yang besar terhadap lembaga peradilan, ternyata tidak dibarengi dengan rasa keadilan masyarakat. Hal ini terlihat misalnya bagaimana hakim memutus perkara pencurian sendal jepit oleh Aal di Manado, perkara nenek Mina, perkara pencurian potongan kayu oleh nenek, kasus gugatan perdata anak kandung terhadap ibu kandung di Pengadilan Negeri Tangerang dan berbagai kasus lainnya. Karakter putusan hakim cenderung memperlihatkan budaya hukum hakim yang cenderung tekstual meaning dimana tafsir hukum hakim didasarkan pada bunyi teks undang-undang semata. Hakim tidak lebih dari corong undang-undang dan melupakan bahwa pekerjaan hakim sesungguhnya memastikan keadilan terpelihara dengan baik dan benar.

Mahfud MD pernah mengemukakan bahwa para hakim saat ini masih takut untuk menerapkan keadilan dan masih terikat kepada undang-undang. Secara filosofis menurut Mahfud penerapan hukum di Indonesia masih sebatas pada keadilan di permukaan dan lebih bersifat formalistik. Ditegaskannya pula bahwa hukum tidak lagi terikat dengan undang-undang, karena undang-undang itu sendiri tidak selalu adil. Undang-undang boleh jadi merupakan hasil kompromi politik di tataran pembentuknya dan akan merugikan sisi keadilan itu sendiri.[42]

Melihat kondisi yang demikian, dapat dipahami bahwa dalam memutuskan sebuah perkara, hakim hendaknya membangun budaya hukum yang tidak semata-mata melihat teks undang-undang melainkan “jiwa” dari teks tersebut dan menyesuaikannya dengan makna keadilan yang bersemayam dalam jiwa hukum masyarakat. Dalam bahasa yang lugas Rahardjo pernah mengingatkan bahwa tugas hakim tidak hanya sekedar “memencet tombol undang-undang” dalam menegakkan supremasi hukum, melainkan menuntut para hakim untuk secara total melibatkan dirinya pada saat membuat putusan, bukan saja mengandalkan kemahirannya mengenai perundang-undangan.[43] Hal demikian disebabkan karena membuat putusan hukum pada hakikatnya merupakan suatu pergulatan kemanusiaan.

Dalam pemaknaan yang demikian, diperlukan rekonstruksi budaya hukum hakim terhadap tafsir hukum hakim dalam memutus perkara, tidak hanya pada budaya hukum tekstual melainkan ke budaya hukum kontekstual yang lebih menjiwai rasa keadilan masyarakat. Hakim dalam menjatuhkan putusan, hendaknya didasarkan pada budaya hukum dimana hakim berada pada posisi sebagai perumus dari nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat (living of law). Dalam kerangka budaya hukum kontekstual, hakim dalam memutus suatu kasus konkrit senantiasa dituntut untuk mampu menangkap dan merespon dinamika dan cita rasa keadilan masyarakat. Hanya dengan makna tersebut, hukum akan mampu mewujudkan tujuannya.

Urgensi dari rekonstruksi budaya hukum hakim dalam memutus perkara dapat dijelaskan berdasarkan sistem hukum yang diuraikan oleh Friedman. Putusan hukum hakim dari sisi substansi hukum merupakan pengkategorian tindakan salah dan benar. Secara kronologis, putusan hukum hakim tersebut merupakan hasil dari proses dinamis panjang sebelumnya yaitu proses interaksional fungsional antar-subunsur dalam unsur struktur hukum. Pada unsur stuktur hukum terdapat subunsur hakim, jaksa, pengacara, terdakwa, saksi, bahkan panitera di satu pihak dan pihak lain terdiri dari subunsur hukum acara, dan undang-undang terkait kitab undang-undang atau lex spesialis yang menjadi dasar preskriptif untuk memutus.[44]

Dalam konteks konsep Friedman, apa yang terjadi pada proses interaksional itu saja belum cukup memadai untuk menghasilkan putusan hukum yang adil mengingat pada proses ini dianggap belum memperoleh input berupa unsur budaya hukum, yang menurutnya budaya hukum dimaksud memiliki subunsur yang terdiri dari subunsur kekuatan-kekuatan sosial (legal forces) dan subunsur kekuatan-kekuatan hukum (legal forces) itu sendiri. Kedua subunsur budaya hukum itulah kemudian masuk ke dalam proses interaksional pada unsur struktur hukum untuk berinteraksi dengan subunsur pada unsur struktur hukum di atas dan akhirnya menghasilkan putusan hukum yang substansinya mengategorikan suatu tindakan benar atau salah sebagaimana disebut sebelumnya. Dengan demikian, produk hukum yang disebut terakhir merupakan hasil dari proses interaksional yang mengakamodasi kekuatan-kekuatan sosial, kekuatan-kekuatan hukum yang hidup dalam masyarakat, dan hukum formal terkait itu sendiri itulah yang akan menghasilkan hasil berupa ketertiban dan keadilan masyarakat luas.[45]

Dengan demikian, Friedman dalam memahami hukum mengadopsi model sebuah sistem, ada input, proses, output, dan outcome. Sebaliknya, jika hukum dipahami secara positivistik sebagai seperangkat aturan atau norma tertulis maupun tidak tertulis yang mengategorikan suatu perilaku benar atau salah, kewajiban dan hak, maka pemahaman demikian ini tergolong merupakan gagasan konvensional yang dikhawatirkan semakin menjauhkan jarak dan melebarkan ruang antara keadilan yang dikehendaki masyarakat dengan isi hukum itu sendiri, bahkan semakin menegaskan pada tidak ada keterkaitannya antara hukum dalam teori dan praktik.[46]

Upaya rekonstruksi ini merupakan strategi jitu dalam meredefinisi tafsir hakim atas suatu perkara yang diperhadapkan padanya yang hanya didasarkan teks undang-undang, tanpa mampu menangkap jiwa dari teks undang-undang itu sendiri. Rekonstruksi terhadap tafsir hakim urgen dilakukan juga atas dasar pertimbangan bahwa pada dasarnya pola tafsir yang cenderung tekstual tidak responsif pada tuntutan keadilan masyarakat, sehingga diperlukan cara tafsir konstekstual yang bersifat progresivisme. Karena itu, diperlukan adanya rekonstruksi budaya hukum hakim untuk membuat setiap putusan hukum hakim lebih responsif dan peka pada permasalahan manusia. Singkatnya, rekonstruksi budaya hukum hakim ini menawarkan tafsir hakim terhadap teks hukum, dalam hal ini tafsir atas teks undang-undang yang lebih progresif.

Dengan adanya rekonstruksi atas tafsir hukum hakim, hakim sebagai pejabat yang diberi wewenang untuk memutus perkara dan untuk mewujudkan konsep-konsep hukum yang abstrak, harus berjalan sesuai dengan tujuan pembentukan badan peradilan dengan tidak hanya berdasarkan pada konsep abstrak tersebut, tapi mewujudkannya dalam suatu konsep hukum yang progresif. Dalam hal ini progresif akan bertentangan dengan konsep tekstual, di mana para penganut konsep tekstual memandang hukum secara kaku yang hanya didasarkan pada apa yang tertulis dalam teks. Budaya hukum hakim yang berhukum melalui teks adalah perbuatan atau tindakan yang secara sadar diproyeksikan kepada latar teks hukum positif. Budaya hukum seperti ini memang akan menciptakan kepastian hukum, namun cenderung mengesampingkan rasa keadilan dan kemanfaatan, sehingga perlahan-lahan mulai ditinggalkan. Konsep tersebut sangat bertentangan sekali dengan konsep progresif seperti yang dikemukakan diatas, dimana hukum progresif cenderung menyarankan agar kita berani membuat tusukan dan pembelokan (twist) terhadap sistem yang ada dengan melakukan tindakan intervensi yang nyata (affirmative action).[47]

Menggunakan pola tafsir teks yang kontekstual sebagai cara berhukum progresif berarti harus berani keluar dari mainstream pemikiran absolutisme hukum yang tekstual, kemudian menempatkan hukum dalam persoalan kemanusiaan. Bekerja berdasarkan pola pikir atau paradigma hukum progresif akan melihat faktor utama dalam hukum itu adalah manusia, sedangkan paradigma hukum yang positivisme meyakini kebenaran hukum atas manusia. Manusia boleh dimarjinalkan asalkan hukum tegak. Sebaliknya paradigma hukum progresif berfikir bahwa justru hukumlah yang harus dimarjinalkan untuk mendukung proses eksistensi kemanusiaan, kebenaran, dan keadilan. Intinya, progresivisme tidak ingin menjadikan hukum sebagai teknologi yang tidak bernurani, melainkan suatu institusi yang bermoral kemanusiaan.

Untuk dapat keluar dari situasi keterpurukan hukum, sudah saatnya hakim menanggalkan budaya hukumnya dalam memutus perkara dengan budaya hukum konvensional yang banyak dipengaruhi oleh positivisme hukum dengan segala doktrin dan prosedurnya yang serba legalistik-formalistik. Makna keadilan dan kebenaran yang menjadi inti eksistensi manusia hanya dapat ditangkap melalui pembudayaan cara berhukum hakim yang progresivisme. Cara berhukum hakim yang progresivisme inilah yang dapat mampu mewujudkan tujuan luhur dari hukum.

BAB IV

PENUTUP

1. Kesimpulan

  1. Proses penegakan hukum yang mengedepankan pendekatan substansi dan struktur hukum dan cederung melupakan kultur hukum sudah saatnya direkonstruksi kembali dengan memposisikan budaya hukum sebagai satu pendekatan dari tiga pendekatan yang semestinya diterapkan secara holistik. Hal ini disebabkan karena tanpa kontribusi budaya hukum, niscaya penegakan hukum akan berjalan secara ideal menuju perwujudan tujuan hukum itu sendiri. Budaya hukum dijadikan sebagai landasan bagi dijalankannya atau tidak suatu hukum positif di dalam masyarakat, karena pelaksanaan nilai-nilai hukum banyak ditentukan oleh sikap, pandangan, serta nilai yang dihadapinya. Salah satu aspek budaya hukum yang perlu direposisi adalah terkait rekonstruksi budaya hukum hakim dalam memutus perkara. Dengan rekonstruksi budaya hukum hakim ini, hukum dapat akan dimaknai dan ditempatkan sebagai sarana rekayasa sosial karena cara berhukum hakim disesuaikan dengan nilai-nilai dan pesan moral yang terkandung dalam hukum itu sendiri. Pada sisi inilah budaya hukum memberikan kontribusi bagi bekerjanya hukum.
  2. Dalam konteks membumikan hukum, rekonstruksi budaya hukum hakim dalam memutus perkara menjadi sesuatu yang urgen dikedepankan dalam rangka merespon rasa keadilan masyarakat dan memberikan perlindungan terhadap hak-hak warga negara serta menjamin semangat penegakan hukum yang berorientasi pada kepastian hukum yang berkeadilan. Dengan kerangka konsep yang demikian, maka cara berhukum hakim tidak semata-mata didasarkan budaya hukum hakim yang bersifat prosedural-positivistik dengan mengedepankan bunyi teks undang-undang semata, tetapi jauh dari itu adalah budaya hukum hakim yang mengedepankan konteks undang-undang secara substansial, yaitu rasa keadilan masyarakat sebagai jiwa hukum masyarakat. Tujuan dari rekonstruksi budaya hukum hakim adalah menjadikan tafsir hukum hakim sebagai main spirit yang mempengaruhi seluruh energi dalam proses penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang selalu inheren dengan kehendak konstruktif masyarakat. Rekonstruksi budaya hukum hakim akan menghasilkan pola tafsir undang-undang yang bergeser dari pola tekstual yang cenderung tidak responsif pada tuntutan keadilan masyarakat, ke pola tafsir konstekstual yang bersifat progresif.

2. Saran

  1. Bagi pembentuk hukum, hendaknya dalam merumuskan isi kebijakan hukum tidak hanya berorientasi pada substansi hukum dan struktur hukum, melainkan juga berorientasi pada budaya hukum. Kebijakan formulasi dan implementasi hukum sebagai suatu proses perwujudan tujuan hukum hendaknya dirumuskan dengan pendekatan sistem yang komprehensif dan holistik. Penegakan hukum hanya dapat bermakna manakala budaya hukum ikut berkontribusi sebagai suatu kesatuan dalam bekerjanya sistem hukum.
  2. Sudah saatnya bagi para hakim sebagai pengemban profesi mulia dalam memeriksa, mengadili dan memutus suatu perkara memiliki kesadaran yang sama untuk membentuk budaya hukumnya berdasarkan tatanan nilai, ide, dan cita hukum yang bermoral kemanusian. Pesan keadilan hendaknya menjadi main spirit dan energi positif dalam proses penegakan hukum dan keadilan. Cara berhukum hakim yang progresivisme merupakan tatanan berhukum yang didambakan dan dirindukan oleh semua masyarakat.

 

DAFTAR PUSTAKA

Abdurrahman, Tebaran Pikiran tentang Studi Hukum dan Masyarakat, Media Sarana Press, Jakarta, 1986.

Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan Ilmu Hukum dan Hukum Milenium Ketiga, In-TRANS-STIH Jenderal Sudirman Lumajang, Malang, 2007.

Anton F. Susanto, Ilmu Hukum Non Sistematik: Fondasi Filsafat Pengembangan Ilmu Hukum Indonsia, Genta Publishing, Yogyakarta, 2010.

————————, Hukum; Dari Consilience Menuju Paradigma Hukum Konstruktif- Transgresif, Refika Aditama, Bandung, 2007.

Antonius Sudirman, Hati Nurani Hakim dan Putusannya Suatu Pendekatan dari Perspektif Ilmu Hukum Perilaku (Behavioral Jurisprudence) Kasus Hakim Bismar Siregar, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2007.

Bismar Siregar, Hukum Acara Pidana, Bina Cipta, Bandung, 1983.

Darji Darmodiharjo dan Shidarta, Pokok-Pokok Filsafat Hukum: Apa dan Bagaimana Filsafat Hukum Indonesia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2006.

Dinal Fedrian et.el., (ed), DialektikaPembaruan Sistem Hukum Indonesia, Sekretariat Jenderal Komisi Yudisial Republik Indonesia, Jakarta, 2012.

Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Suryabaru Utama, Yogyakarta, 2005.

  1. Sumaryono, Hermeneutik, Sebuah Metode Filsafat, Kanisius, Yogyakarta, 1999.
  2. Sugeng Istanto, Penelitian Hukum, Ganda, Yogyakarta, 2007.

Jazim Hamidi, Hermeneutika Hukum, UII Press, Yogyakarta, 2005.

Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

Lawrence M. Friedman, The Legal System: A Social Science Prespective, Russel Foundation, New York, 1975.

——————————-, America Law An Introduction, Terjemahan: Wisnu Basuki, Tatanusa, Jakarta, 1984.

Lili Rasjidi dan I.B. Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Cetakan II, Mandar Maju, Bandung, 2003.

————— dan Ira Thania Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2004.

Romli Atmasasmita, Teori Hukum Integratif: Rekonstruksi Terhadap Teori Hukum Pembangunan dan Teori Hukum Progresif, Genta Publishing, Bandung, 2012.

Ronny Hanitijo Soemitro, Study Hukum Dalam Masyarakat, Alumni, Bandung, 1985.

Satjipto Rahardjo, Sosiologi Hukum Esai-Esai Terpilih, Genta Publishing, Yogyakarta, 2010.

———————–, Membedah Hukum Progresif, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2008.

———————–, Biarkan Hukum Mengalir: Catatan Kritis tentang Pergulatan Manusia dan Hukum, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2008.

———————–, Sisi-Sisi Lain dari Hukum Di Indonesia, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2006.

———————–, Permasalahan Hukum di Indonesia, Alumni, Bandung,1983.

———————–, Hukum Dalam Jagat Ketertiban. Bacaan Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, UKI Press, Jakarta, 2006.

———————–, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing, Yogyakarta, 2009.

———————–, Hukum dan Masyarakat, Angkasa, Bandung, 1980.

Satya Arinanto & Ninuk Triyanti (ed), Memahami Hukum Dari Konstruksi sampai Implementasi, Rajawali Pers, Jakarta, 2009.

Tubagus Rony Rahman Nitibaskara, Perangkap Penyimpangan dan Kejahatan: Teori Baru Dalam Kriminologi, YPKIK, Jakarta, 2009.

Footnote :

[1]     Makalah disampaikan untuk memenuhi tugas mata kuliah Filsafat Hukum dengan dosen pengampu Prof. Dr. H. Jamal Wiwoho, SH., M.Hum. pada Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Trisakti Tahun 2015/2016.

[2]     Mahasiswa PDIH Fakultas Hukum Universitas Trisakti Tahun 2015/2016.

[3]     Kedudukan dan peranan ini dapat dilihat dalam Pasal 1 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (selanjutnya disebut UU Kekuasaan Kehakiman) bahwa “Kekuasaan Kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum Republik Indonesia”. Dalam penjelasan UU Kekuasaan Kehakiman ini disebutkan bahwa kebebasan hakim dalam melaksanakan wewenang judicial-nya tidaklah mutlak sifatnya. Karena tugas hakim adalah untuk menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila dengan jalan menafsirkan dan mencari dasar-dasar serta asas-asas yang menjadi landasannya, melalui perkara-perkara yang dihadapkan kepadanya sehingga keputusannya mencerminkan perasaan keadilan.

[4]     Bismar Siregar, Hukum Acara Pidana, (Bandung: Bina Cipta, 1983), hlm. 116.

[5]     Darji Darmodiharjo dan Shidarta, Pokok-Pokok Filsafat Hukum: Apa dan Bagaimana Filsafat Hukum Indonesia, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2006), hlm. 102.

[6]     Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, (Yogyakarta: Suryabaru Utama, 2005), hlm. 92.

[7]     F. Sugeng Istanto, Penelitian Hukum, (Yogyakarta: Ganda, 2007), hlm. 29.

[8]     Pupu Saeful Rahmat, “Penelitian Kualitatif”, Jurnal eqilibrium, Vol. 5, No. 9, Januari-Juni 2009, hlm. 1-2.

[9]     Jazim Hamidi, Hermeneutika Hukum, (Yogyakarta: UII Press, 2005), hlm. 45. Menurut E. Sumaryono, hermeneutika dalam batasan umum adalah suatu proses mengubah sesuatu atau situasi ketidaktahuan menjadi mengerti. Karena itu, aturan hukum memerlukan bahasa hukum semakin penting untuk mengukur ketetapan pemahaman (subtilitas intelligendi) dan ketetapan penjabarannya (subtilitas explicandi). Lihat lebih lanjut dalam E. Sumaryono, Hermeneutik, Sebuah Metode Filsafat, (Yogyakarta: Kanisius, 1999), hlm. 23-33. Juga dalam Agus Budi Susilo, “Penegakan Hukum yang Berkeadilan Dalam Perspektif Hermeneutika Hukum: Suatu alternatif Solusi Terhadap Problematika Penegakan Hukum Di Indonesia”, Jurnal Perspektif, Volume XVI No. 4 Tahun 2011 Edisi September, hlm. 216. Lebih lanjut ditegaskan pula Fahruddin Faiz, bahwa hermeneutika berusaha menggali makna dengan mempertimbangkan horison/cakrawala yang melingkupi teks. Horison yang dimaksud adalah horison teks, horison pengarang dan horison pembaca. Dengan memperhatikan ketiga horison tersebut, diharapkan suatu upaya pemahaman atau penafsiran menjadi kegiatan rekonstruksi dan reproduksi makna teks, di samping melacak bagaimana suatu teks itu dilahirkan oleh pengarangnya dan muatan apa yang masuk atau ingin dimasukkan oleh pengarang kedalam teks yang dibuatnya. Selain dari itu seorang interpretator senantiasa berusaha melahirkan kembali makna tersebut sesuai dengan situasi dan kondisi saat teks tersebut dibaca atau dipahami. Fahruddin Faiz, Hermeneutika Qur’ani: Antara Teks, Konteks dan Kontekstualisasi, Yogyakarta: Qalam, 2002), hlm. 11

[10]    Abdurrahman, Tebaran Pikiran tentang Studi Hukum dan Masyarakat, (Jakarta: Media Sarana Press, 1986), hlm. 85.

[11]    Lawrence Friedman, America Law An Introduction, Terjemahan: Wisnu Basuki, (Jakarta: Tatanusa, 1984), hlm. 24.

[12]    Lawrence M. Friedman, The Legal System: A Social Science Prespective, (New York: Russel Foundation, 1975), hlm. 15.

[13]    Satjipto Rahardjo, Permasalahan Hukum di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1983), hlm. 12.

[14]    Tubagus Rony Rahman Nitibaskara, Perangkap Penyimpangan dan Kejahatan: Teori Baru Dalam Kriminologi, (Jakarta: YPKIK, 2009), hlm. 56-57. Definisi yang dirumuskan Nitibaskara ini terdiri dari empat variabel, yakni (i) sub-budaya, yaitu yang berinduk pada unsur budaya normatif yang bersifat universal; (ii) manusia, yaitu unsur sentralitas budaya hukum karena berperan sebagai pembentuk dan pendukung, serta pengubahnya sekaligus, bahkan penilai baik-buruknya budaya hukum orang lain; (iii) penghargaan dan sikap tindak, yaitu unsur yang mendorong kelahiran perilaku yang dapat disebut budaya hukum; dan (iv) hukum sebagai realitas sosial, yaitu hukum tidak diperkenankan untuk dilepaskan dari realitas sosial pada suatu periode tertentu. Realitas budaya hukum tampak dalam perilaku. Oleh karena itu, untuk memahaminya harus melihat konteks sistem budaya secara umum.

[15]    Esmi Warassih, op.cit., hlm. 89.

[16]    Lili Rasjidi dan I.B. Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Cetakan II, (Bandung: Mandar Maju, 2003), hlm. 118.

[17]    Ibid., hlm. 118-119.

[18]    Anton F. Susanto, Ilmu Hukum Non Sistematik: Fondasi Filsafat Pengembangan Ilmu Hukum Indonsia, (Yogyakarta: Genta Publishing, 2010), hlm. 63.

[19]    Ibid., hlm. xiii.

[20]    Anton F. Susanto, op.cit., hlm. 63.

[21]    Darji Darmodiharjo dan Shidarta, op.cit., hlm. 113-114.

[22]    Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2004), hlm. 56.

[23]    Anton F. Susanto, Hukum; Dari Consilience Menuju Paradigma Hukum Konstruktif- Transgresif, (Bandung: Refika Aditama, 2007), hlm. 88.

[24]    Romli Atmasasmita, Teori Hukum Integratif: Rekonstruksi Terhadap Teori Hukum Pembangunan dan Teori Hukum Progresif, (Bandung: Genta Publishing, 2012), hlm. 30.

[25]    Lili Rasjidi dan I.B. Wyasa Putra, op.cit., hlm. 121.

[26]    Romli Atmasasmita, op.cit., hlm. 91.

[27]    Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan Ilmu Hukum dan Hukum Melenium Ketiga, (Malang: In-Trans Publishing, 2007), hlm. 47.

[28]    Satjipto Rahardjo, “Hukum Progresif: Aksi, Bukan Teks” dalam Satya Arinanto & Ninuk Triyanti (ed), Memahami Hukum Dari Konstruksi sampai Implementasi, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 3-4.

[29]    Satjipto Rahardjo, “Hukum Progresif: Hukum yang Membebaskan” dalam Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan Ilmu Hukum dan Hukum Milenium Ketiga, (Malang: In-TRANS-STIH Jenderal Sudirman Lumajang, 2007), hlm. 20.

[30]    Satya Arinanto & Ninuk Triyanti (ed), op.cit., hlm. 4.

[31]    Lihat dalam Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Jagat Ketertiban. Bacaan Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, (Jakarta: UKI Press, 2006), hlm. 96.

[32]    Hal demikian diungkapkan oleh Ulfran pada kata pengantar editor dalam buku Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, (Yogyakarta: Genta Publishing, 2009), hlm. viii.

[33]    Ibid., hlm. ix.

[34]    Sebagai akibat gejala hyperregulasi atau overregulasi itu, menurut Richard Susskind, timbul pula kecenderungan terjadinya alienasi hukum. Hukum makin lama makin teralienasi atau terasing dari masyarakatnya sendiri. Hukum juga makin terasing dari warganegara, dari lingkungan pelaku bisnis, dan bahkan dari kalangan para ahli hukum sendiri. Lihat dalam Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 204-205.

[35]    Esmi Warassih Pujirahayu, Hukum dalam Perspektif Sosial, (Bandung: Alumni, 1981), hlm. 124.

[36]    Satjipto Rahardjo, Hukum dan Masyarakat, (Bandung: Angkasa, 1980), hlm. 85.

[37]    Ronny Hanitijo Soemitro, Study Hukum Dalam Masyarakat, (Bandung: Alumni, 1985), hlm. 9.

[38]    Antonius Sudirman, Hati Nurani Hakim dan Putusannya Suatu Pendekatan dari Perspektif Ilmu Hukum Perilaku (Behavioral Jurisprudence) Kasus Hakim Bismar Siregar, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2007), hlm. 51.

[39]    Ibid., hlm. 52. Dalam ungkapan Satjipto Rahardjo, hati nurani yang dimaksud disini adalah hati nurani sosial yang mencerminkan bahwa hukum tidak berada dalam keadaan hampa sosial (social vacuum).

[40]    Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum…op.cit., hlm. x.

[41]    Satjipto Rahardjo, Sisi-Sisi Lain dari Hukum Di Indonesia, (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2006), hlm. 110.

[42]    Ibid., hlm. ii.

[43]    Satjipto Rahardjo, Sisi-Sisi Lain…op.cit., hlm. 119.

[44]    Ade Saptomo, “Budaya Hukum dalam Masyarakat Plural dan Problem Implementasinya”, dalam Dinal Fedrian et.el., (ed), DialektikaPembaruan Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: Sekretariat Jenderal Komisi Yudisial Republik Indonesia, 2012),  hlm. 185-186.

[45]    Ibid.,  hlm. 186.

[46]    Ibid.

[47]    Satjipto Rahardjo, Sosiologi Hukum Esai-Esai Terpilih, (Yogyakarta: Genta Publishing, 2010), hlm. 3.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

REPUBLIK SEBAGAI SUATU BENTUK NEGARA PILIHAN BANGSA INDONESIA

Dipublikasi pada 1 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

Bachtiar, SH.MH.

Dosen HTN-HAN Fakultas Hukum Universitas Pamulang

 

A.    Pendahuluan

Sepanjang sejarah manusia hidup di atas permukaan bumi, manusia telah bernegara. Mulai dari negara dalam bentuknya yang paling primitif yaitu negara kesukuan, negara kota, sampai negara kerajaan, negara republik dan negara demokrasi. Bentuk negara itu sendiri merupakan hal yang sangat penting dalam suatu negara. Hal ini didasari bahwa dalam kehidupan ketatanegaraan perlu adanya suatu hubungan yang jelas antara organ negara dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Tujuan akhir dari adanya bentuk negara adalah sebagai landasan dalam mewujudkan tujuan dari negara.

Dalam ilmu negara, kajian tentang bentuk negara merupakan kajian yang sejak dahulu telah menjadi objek yang diperdebatkan. Para sarjana belum mempunyai kesepakatan tentang pengertian bentuk negara.[1] Beberapa sarjana menyamakan pengertian bentuk negara (forms of state) dengan bentuk pemerintah (form of government). Bahkan juga bentuk negara itu ada kalanya dihubungkan dengan pengertian kesatuan atau federasi, sedangkan dalam hal lain pemakaian itu ditujukan kepada pengertian republik atau kerajaan.[2]

Untuk mencegah terjadinya salah pengertian, maka Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim menyarankan agar dibedakan secara tegas penggunaan istilah mengenai “bentuk” yang ditujukan kepada pengertian republik, sedangkan istilah “susunan” ditujukan kepada pengertian kesatuan atau federasi. Dengan demikian, akan diperoleh pengertian mengenai bentuk negaranya sebagai republik dan susunan negaranya sebagai negara kesatuan atau federasi.[3]

Dalam konteks ini, bentuk negara hendaknya dikaitkannya dengan pilihan antara kerajaan (monarki) atau republik, sedangkan kesatuan, federal, konfederasi dan superstruktural dikaitkannya dengan pengertian susunan organisasi negara.[4] Bentuk negara menyatakan susunan atau organisasi negara secara keseluruhan, mengenai struktur negara yang meliputi segenap unsur-unsurnya, yaitu daerah, bangsa, dan pemerintahannya.[5] Sementara susunan negara mengandung pengertian bentuk-bentuk negara ditinjau dari segi susunannya.[6]

Bentuk negara dalam ajaran Jellinek mengetengahkan dasar untuk menentukan bentuk suatu negara dengan memakai suatu ukuran (kriteria) bagaimana cara kehendak negara itu dinyatakan. Kalau kehendak negara ditentukan oleh satu orang maka berbentuk monarki, sedangkan jika kehendak negara ditentukan banyak orang maka berbentuk republik. Ajaran ini mendapat kritik dari Leon Duguit, yang berpendapat bahwa kriteria yang paling tepat dalam menentukan bentuk negara adalah harus dilihat bagaimana caranya kepada negara itu diangkat. Kalau kepala negara diangkat berdasarkan hak waris (turun-temurun) maka berbentuk monarki, sedangkan kalau kepala negara diangkat melalui pemilu maka berbentuk republik.[7]

Dalam konteks Indonesia, pendirian negara Indonesia oleh the founding fathers diwarnai dengan logika suasana kebatinan antikolonialisme dan imperialisme.[8] Mereka telah  bersepakat  bahwa  ketatanegaraan  yang  berlaku  adalah  yang  mengikuti  prinsip-prinsip dasar demokrasi, yaitu kedaulatan berada ditangan rakyat; jaminan hak-hak dasar warga negara; sistem perwakilan; partisipasi warga negara dalam proses pengambilan keputusan; persamaan di depan hukum bagi warga negara; rule of law; pertanggung-jawaban penguasa kepada warga negara.[9] Mereka membangun sebuah bentuk negara melalui pendekatan populistik dan nasionalistik. Pendekatan populistik ditandai dengan pengadopsian ide-ide supra-perlementer dan negara kesejahteraan (welfare state). Pendekatan nasionalistik tercermin dalam pluralistik kebangsaan yang dibingkai dalam format negara kesatuan yang berbentuk republik.[10]

B.     Terbentuknya Negara Indonesia

Untuk mengetahui kapan atau secara bagaimana Negara Indonesia terbentuk, berbeda dari pemahaman oleh bangsa-bangsa lain. Bangsa-bangsa lain berpendapat bahwa suatu negara sudah terbentuk apabila sudah dipenuhinya dua persyaratan utama, yaitu persyaratan konstitutif (unsur-unsur pembentuk negara) dan persyaratan deklaratif (pernyataan). Menurut persyaratan konstitutif, negara sudah terbentuk bila sudah ada bangsanya, ada wilayahnya, dan ada pemerintahan yang berdaulat; Sedangkan persyaratan deklaratif mempersyaratkan adanya pernyataan dari bangsa bersangkutan dan ada pernyataan pengakuan dari bangsa lain. Apabila kesemua persyaratan ini sudah ada, maka negara itu dianggap sudah ada.

Sementara itu, menurut Padmo Wahjono, suatu negara dianggap ada secara teoritis apabila telah dipenuhi ketiga unsur negara yaitu, pemerintahan yang berdaulat, bangsa dan wilayah.[11] Namun di dalam praktek pada zaman modern, teori yang universal ini didalam kenyataannya tidak diikuti orang. Orang mengenal banyak bangsa yang menuntut wilayah yang sama, demikian pula halnya banyak pemerintahan yang menuntut bangsa yang sama. Orang kemudian beranggapan bahwa pengakuan dari bangsa lain, memerlukan mekanisme yang memungkinkan hal itu dan hal ini adalah yang lazim disebut proklamasi kemerdekaan suatu negara.

Perkembangan pemikiran seperti ini mempengaruhi pula perebatan di dalam Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia, baik di dalam membahas wilayah negara maupun di dalam merumuskan Pembukaan yang sebenarnya direncanakan sebagai naskah Proklamasi. Oleh karena itu merupakan suatu kenyataan pula bahwa tidak satupun warga negara Indonesia yang tidak menganggap bahwa terjadinya Negara Republik Indonesia adalah pada waktu Proklamasi 17 Agustus 1945, sekalipun ada pihak-pihak (terutama luar negeri) yang beranggapan berbeda dengan dalih teori yang universal. Dengan demikian sekali pun pemerintah belum terbentuk, bahkan hukum dasar pun belum disahkan, namun bangsa Indonesia beranggapan bahwa Negara Republik Indonesia sudah ada semenjak di Proklamasikan.[12]

Menurut bangsa Indonesia, negara Indonesia bukanlah terbentuk sesaat pada waktu proklamasi kemerdekaan dicanangkan pada 17 Agustus 1945. Negara Indonesia merupakan hasil perjuangan bangsa yang memakan waktu yang sangat panjang, dari terbangunnya kesadaran bangsa di tahun 1908, waktu Budi Utomo mulai membangun persatuan bangsa, melalui kesadaran politik untuk merdeka dengan pengucapan Ikrar Pemuda di tahun 1928, perjuangan politik yang panjang untuk memperoleh kemerdekaan, sampai ke saat prokalmasi kemerdekaan di tahun 1945. Perlu juga disadari, meski kebanyakan bangsa Indonesia mempercayai bahwa negara Indonesia sudah ada pada saat Proklamasi Kemerdekaan dicanangkan, namun pada waktu itu belum ada pemerintahan dan wilayah negaranya, yang ada hanyalah rakyat Indonesia saja.

Hal kedua yang dipahami oleh bangsa Indonesia ialah bahwa Negara Indonesia ada sebagai kehendak seluruh rakyat Indonesia, bukan kehendak dari seorang kuat atau sekelompok orang yang berpengaruh (seperti kelompok orang kaya, atau kelompok kaum proletar, atau kelom-pok agama tertentu). Keberadaan Negara Indonesia juga dipercayai sebagai kehendak Allah Yang Mahakuasa dan sebagai wadah perjuangan bangsa Indonesia, yang berjuang untuk memperoleh kebebasan dari kemiskinan dan kebodohan sehingga dapat sejajar dengan bangsa lain yang sudah maju.

Terkait hal ini, Wahjono mengemukakan bahwa apabila dikaji rumusan pada Alinea Kedua Pembukaan UUD 1945, bangsa Indonesia beranggapan bahwa terjadinya negara merupakan suatu proses atau rangkaian tahap-tahap yang berkesinambungan. Secara ringkas rincian tersebut adalah : (i) perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia; (ii) proklamasi atau pintu gerbang kemerdekaan, dan (iii) keadaan bernegara yang nilai-nilai dasarnya ialah, merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.[13] Jelaslah dengan demikian betapa rincinya bangsa Indonesia di dalam menterjemahkan berbagai perkembangan teori kenegaraan tentang terjadinya negara, yang untuk kemudian dijadikan kerangka dalam pembentukan negara Republik Indonesia.

Lebih lanjut dijelaskannya bahwa terdapat beberapa hal atau unsur yang harus diperhatikan disini yakni sebagai berikut :

pertama ialah bahwa terjadinya negara merupakan suatu proses yang tidak sekedar dimulai dari proklamasi, melainkan bahwa perjuangan kemerdekaanpun mempunyai peran khususnya dalam pembentukan ide-ide dasar yang dicita-citakan (ideologi); keduanya, bahwa proklamasi barulah “mengantarkan bangsa Indonesia” sampai kepintu gerbang kemerdekaan, jadi tidak berarti bahwa dengan proklamasi telah “selesai” kita bernegara; ketiganya ialah bahwa keadaan bernegara yang kita cita-citakan bukanlah sekedar adanya pemerintahan, wilayah dan bangsa, melainkan harus kita isi menuju keadaan merdeka, berdaulat, bersatu, adil dan makmur; keempat ialah bahwa terjadinya negara adalah kehendak seluruh bangsa, dan bukan sekedar keinginan golongan yang kaya dan yang pandai (borjuis) atau golongan yang ekonomi lemah untuk menentang yang ekonomi kuat seperti dalam teori kelas; kelima unsur religieusitas dalam terjadinya negara menunjukkan kepercayaan bangsa Indonesia terhadap Tuhan Yang Maha Esa. Unsur kelima inilah yang kemudian diterjemahkan menjadi pokok pikiran keempat yang terkandung di dalam Pembukaan yaitu bahwa: Indonesia bernegara mendasarkan pada Ketuhanan Yang Maha Esa yang didasarkan (pelaksanannya) pada kemanusiaan yang adil dan beadab. Oleh karena itu Undang-Undang Dasar harus mengandung isi yang mewajibkan pemerintah dan lain-lain penyelenggara negara untuk memelihara budi pekerti yang luhur dan memegang teguh cita-cita moral rakyat yang luhur. Demikianlah terjadinya negara menurut bangsa Indonesia dan dampak yang diharapkan di dalam bernegara.[14]

C.       Republik sebagai Pilihan Bentuk Negara Indonesia

Perdebatan tentang bentuk negara diawali pada sidang BPUPKI dalam masa sidang kedua antara tanggal 10-17 Juli 1945, khususnya pada tanggal 10 Juli 1945 yang mengagendakan pembicaraan tentang bentuk negara yang dipimpin langsung oleh Dr. Radjiman dan R.P. Soeroso. Hasil sidang menunjukkan bahwa dari 64 suara yang masuk, 55 suara memilih republik, 6 suara memilih kerajaan dan 2 memilih lain-lain serta 1 suara blangko.[15]  Dengan suara bulat, para pendiri bangsa Indonesia bersepakat memilih bentuk negara Indonesia dalam bentuk negara republik.

Mohammad Hatta sebagai salah satu republikan paling berpengaruh memberikan berbagai alasan yang menjelaskan mengapa Indonesia harus memilih bentuk republik sebagai bentuk pemerintahannya. Alasan pertama adalah sudah jelas bahwa republik adalah sebuah bentuk pemerintahan dimana yang memegang kedaulatan adalah rakyat. Jika berdasarkan kedaulatan rakyat maka yang memiliki kekuasaan tertinggi adalah rakyat, dimana pemerintahan yang berotoritas akan berasal dari rakyat dan bekerja demi kepentingan rakyat dan negaranya saja sehingga berbagai keputusan yang dihasilkan harus melalui jalan mufakat terlebih dahulu.[16] Alasan kedua adalah dengan adanya kedaulatan rakyat, maka tanggung jawab tertinggi juga ada di pundak rakyat karena dasar pemerintahan yang adil adalah siapa yang berkuasa maka ia yang bertanggung jawab. Menurutnya, pemerintahan yang berdasarkan kedaulatan rakyat pada dasarnya akan lebih tangguh karena dijunjung oleh tanggung jawab kolektif dimana ketika muncul perasaan tanggung jawab bersama, akan muncul pula sebuah sendi kenegaraan yang kokoh.[17]

Alasan kedua inilah yang sangat berkaitan dengan alasan tidak dipilihnya bentuk negara monarki atau oligarki. Jika dalam bentuk monarki atau oligarki, yang memiliki kekuasaan adalah raja atau sekelompok kecil masyarakat saja sehingga jalannya suatu negara akan sangat bergantung pada figur dan kecakapan satu orang atau beberapa orang saja. Secara lebih lanjut, Hatta menjelaskan bahwa kecakapan dan figur tersebut tidaklah bersifat kekal jika dibandingkan dengan pemerintahan rakyat yang sifatnya lebih kekal, karena rakyat akan selalu ada selama negara tersebut berdiri.[18]

Argumen yang sama dikemukakan pula oleh Mohammad Yamin. Menurutnya, ada lima alasan mengapa Indonesia harus berbentuk republik. Yang pertama unitarisme sudah merupakan cita-cita gerakan kemerdekaan selama ini. Yang kedua agar tidak memberi tempat hidup bagi provinsialisme. Yang ketiga tenaga-tenaga terpelajar kebanyakan ada di Jawa sehingga tidak ada tenaga di daerah lain untuk membentuk negara federal. Yang keempat wilayah-wilayah di Indonesia potensi dan kekayaannya tidak sama satu sama lainnya. Yang kelima, dari sudut geopolitik, dunia internasional akan melihat Indonesia kuat apabila sebagai negara Kesatuan.[19]

Dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. Terkait “negara kesatuan” ini mengandung arti, bahwa di dalam negara tidak boleh ada bagian negara yang bersifat negara, singkatnya tidak boleh ada negara di dalam negara. Bagian negara tidak boleh memiliki kedaulatan sendiri. Negara dapat melimpahkan sebagian kekuasaannya kepada bagian-bagian untuk mengurusi rumah-tangganya sendiri dalam bentuk pemberian otonomi,[20] namun kedaulatan negara tetap berada di tangan pemerintah pusat.

Hal demikian ditegaskan Soehino bahwa dalam negara kesatuan itu hanya ada satu pemerintah, yaitu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan serta wewenang tertinggi di bidang pemerintahan negara, menetapkan kebijaksanaan pemerintahan dan melaksanakan pemerintahan negara, baik di pusat maupun di daerah.[21] Senada ditegaskan van Apeldoorn “…suatu negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi-provinsi menerima kekuasaan dari pemerintah pusat. Provinsi-provinsi itu tidak mempunyai hak mandiri”.[22]

Dengan demikian, disebut negara kesatuan apabila kekuasaan pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak sama atau tidak sederajat. Kekuasaan pemerintah pusat merupakan kekuasaan yang menonjol dalam negara, dan tidak ada saingan dari badan legislatif pusat dalam bentuk undang-undang. Kekuasaan pemerintah yang di daerah bersifat derivatif (tidak langsung) dan sering dalam bentuk otonom yang luas dengan demikian tidak dikenal adanya badan legislatif pusat dan daerah yang sederajat, melainkan sebaliknya.[23] Lebih dari itu, suatu negara kesatuan baru merupakan wujud pemerintahan demokrasi tatkala kekuasaan dan kewenangan pemerintahan daerah dijalankan secara efektif dalam pemberdayaan kemaslahatan rakyat.[24]

Negara kesatuan memegang prinsip bahwa pemegang tumpuk kekuasaan tertinggi ialah pemerintah pusat. Kekuasaan tersebut tidak diganggu oleh adanya suatu pelimpahan atau penyerahan kewenangan kepada pemerintahan daerah. Kewenangan pemerintahan daerah mengacu pada asas pembagian yang tidak meninggalkan suatu kebulatan (eenheid) pemegang kekuasaan tertinggi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, yaitu tetap ditangan pemerintah pusat.[25]

Selanjutnya, bentuk republik menyatakan bahwa negara Indonesia bukan negara monarki yang kepala negaranya adalah raja, namun kepala negara Indonesia adalah seorang presiden yang dipilih oleh rakyat. Di samping itu, bentuk republik mengandung arti bahwa seluruh kegiatan negara ditujukan untuk menyediakan dan melayani terpenuhinya kepentingan rakyat, kepentingan umum, kepentingan publik (res publica).

Menurut Solly Lubis, republik sebagai suatu paham (republicanism) mengandung pengertian bahwa pemerintahan diselenggarakan oleh dan untuk kepentingan rakyat (masyarakat banyak).[26] Dengan pemaknaan yang demikian, maka pemerintahan dalam negara berbentuk republik harus diselenggarakan atas dasar kepentingan umum dan kepala negaranya dalam menjalankan jabatannya harus mencerminkan kehendak rakyat.

Dalam pandangan Gadjong, perumusan bentuk negara Indonesia dalam bentuk republik oleh para founding fathers pada dasarnya dirumuskan dalam pikiran moralis dan integralistik dalam satu kesatuan dan persatuan. Di satu sisi, mengedepankan aspek penegakan keadilan dan moralitas masyarakat, namun pada sisi lain, aspek kepentingan individu yang partikularistik disingkirkan. Kepentingan negara dijadikan landasan karena mewakili kepentingan yang bersifat universalistik.[27]

Dalam makna lain ditegaskan pula oleh Wahjono. Menurutnya, bangsa Indonesia memilih bentuk negara yang dinamakan republik yang sebagaimana telah diuraikan merupakan suatu pola yang mengutamakan pencapaian kepentingan umum (res publica) dan bukan kepentingan perseorangan atau kepentingan golongan. Ini merupakan kesejahteraan yang ingin dicapai dalam hidup berkelompok (aspek homo ekonomikus).[28] Penegasan yang demikian menunjukkan bahwa para founding fathers menghendaki bentuk negara republik dalam kerangka negara kesatuan didasari pada kehendak agar negara yang terbagi atas pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah semata-mata diorientasikan pada kesejahteraan rakyat menuju masyarakat yang berkeadilan dan berkemakmuran. Bentuk negara republik dalam kerangka negara kesatuan merupakan cita konstitusi yang menjadi inti penyelenggaraan negara dalam mewujudkan tujuan-tujuan negara sebagaimana yang telah disepakti dalam konstitusi.

D.    Penutup

Pendirian negara Indonesia oleh the founding fathers diwarnai dengan logika suasana kebatinan antikolonialisme dan imperialisme. Mereka membangun sebuah bentuk negara melalui pendekatan populistik dan nasionalistik. Pendekatan populistik ditandai dengan pengadopsian ide-ide supra-perlementer dan negara kesejahteraan (welfare state). Pendekatan nasionalistik tercermin dalam pluralistik kebangsaan yang dibingkai dalam format negara kesatuan yang berbentuk republik. Bangsa Indonesia beranggapan bahwa terjadinya negara merupakan suatu proses atau rangkaian tahap-tahap yang berkesinambungan. Proses tersebut dimulai dari perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia, proklamasi atau pintu gerbang kemerdekaan dan keadaan bernegara yang nilai-nilai dasarnya ialah, merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.

Dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. Hal bentuk negara kesatuan ini mengandung arti, bahwa di dalam negara kesatuan tidak boleh ada bagian negara yang bersifat negara, singkatnya tidak boleh ada negara di dalam negara. Bentuk republik menyatakan bahwa negara Indonesia bukan negara monarki yang kepala negaranya adalah raja, namun kepala negara Indonesia adalah seorang presiden yang dipilih oleh rakyat. Di samping itu, bentuk republik mengandung arti bahwa seluruh kegiatan negara ditujukan untuk menyediakan dan melayani terpenuhinya kepentingan rakyat, kepentingan umum, kepentingan publik (res publica).

Pustaka Acuan :

Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990.

Agussalim A. Gadjong, Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2007.

A.S. Hikam, Politik Kewarganegaraan: Landasan Redemokratisasi di Indonesia, Erlangga, Jakarta, 1999.

Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, FH-UII Press, Yogyakarta, 2003.

Ernest Geller, Membangun Masyarakat Sipil, Prasyarat Menuju Kebebasan, Mizan, Bandung, 1994.

H.M. Laica Marzuki, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum, Pikiran-Pikiran Lepas Prof.Dr.H.M. Laica Marzuki, S.H., Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

HRT Sri Soemantri M., Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Alumni, Bandung, 1987.

Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2008.

——————–, Gagasan Kedaulatan Rakyat dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru Van Hoeve, Jakarta, 1994.

Mansur Semma, Negara dan Korupsi : Pemikiran Mochtar Lubis atas Negara, Manusia Indonesia, dan Perilaku Politik, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, 2008.

Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV Sinar Bakti, Jakarta, 1983.

—————- dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Gaya Media Pratama, Jakarta, 2000.

M. Yamin, Naskah Persiapan UUD 1945, Prapanca, Jakarta, 1959.

Padmo Wahjono. Pancasila Sebagai Ideologi Dalam Kehidupan Ketatanegaraan Dalam: Pancasila Sebagai Ideologi Dalam Berbagai Bidang Kehidupan Bermasyarakat, Berbangsa dan Bernegara, Penyunting: Oetojo Oesman dan Alfian, BP-7 Pusat, Jakarta, 1992.

Samidjo, Ilmu Negara, Armico, Jakarta, 1986.

Soehino, Ilmu Negara, Cetakan Ketujuh, Liberty, Yogyakarta, 2005.

Soetomo, Ilmu Negara, Usaha Nasional, Surabaya, 1991.

[1]     Bentuk negara adalah merupakan batas antara peninjauan secara sosiologis dan peninjauan secara yuridis mengenai negara. Disebut peninjauan secara sosiologis yaitu apabila negara dilihat secara keseluruhan (ganzhit) tanpa melihat isinya dan sebagainya. Disebut peninjauan yuridis yaitu apabila negara hanya dilihat dari isinya atau strukturnya. Lihat Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2000), hlm. 159-160.
[2]     Hal ini misalnya terlihat dari pendapat Bagir Manan yang justru menggunakan istilah kesatuan dan federal sebagai bentuk negara, sedangkan republik dan kerajaan berkenaan dengan pengertian bentuk pemerintahan. Menurutnya, bentuk negara menyangkut kerangka bagian luar organisasi negara yang dibedakan antara bentuk negara kesatuan dan bentuk negara federal. Sedangkan bentuk pemerintahan berkaitan dengan bagian dalam, yaitu bentuk pemerintahan negara yang dapat dibedakan antara pemerintahan republik dan pemerintahan kerajaan. Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, (Yogyakarta: FH-UII Press, 2003), hlm. 1.
[3]     Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV Sinar Bakti, 1983), hlm. 166.
[4]     Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2008), hlm. 277.
[5]     Samidjo, Ilmu Negara, (Jakarta: Armico, 1986), hlm. 162.
[6]     Soehino, Ilmu Negara, Cetakan Ketujuh, (Yogyakarta: Liberty, 2005), hlm. 224.
[7]     Agussalim A. Gadjong, Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2007, hlm. 63. Lihat juga Soehino, op.cit., hlm. 174-181.
[8]     Lihat lebih lanjut uraian ini dalam buku Ernest Geller, Membangun Masyarakat Sipi, Prasyarat Menuju Kebebasan, (Bandung: Mizan, 1994), hlm. 87.
[9]     A.S. Hikam, Politik Kewarganegaraan: Landasan Redemokratisasi di Indonesia, (Jakarta: Erlangga, 1999), hlm. 44-45.
[10]    Agussalim A. Gadjong, op.cit, hlm. 63.
[11]    Padmo Wahjono, Pancasila Sebagai Ideologi Dalam Kehidupan Ketatanegaraan Dalam: Pancasila Sebagai Ideologi Dalam Berbagai Bidang Kehidupan Bermasyarakat, Berbangsa dan Bernegara, Penyunting: Oetojo Oesman dan Alfian, (Jakarta: BP-7 Pusat, 1992), hlm. 95.
[12]    Ibid.
[13]    Ibid., hlm. 96-97.
[14]    Ibid.
[15]    M. Yamin, Naskah Persiapan UUD 1945, (Jakarta: Prapanca, 1959), hlm. 410.
[16]    Mohammad Hatta, Kedaulatan Rakyat, Demokrasi, dan Otonomi, (Bantul: Kreasi Wacana, 2014), hlm. 7. Mufakat yang dimaksud disini adalah pengambilan keputusan secara kolektif dengan jalan permuyawaratan perwakilan. Jalan mufakat inilah yang nantinya akan menjadi sebuah jaminan keadilan yang bersifat merata bagi seluruh rakyat Indonesia dimana tidak ada suatu golongan tertentu yang akan lebih mementingkan kepentingan golongannya di atas kepentingan kolektif negara.
[17]    Ibid., hlm. 8-9.
[18]    Ibid., hlm. 13.
[19]    “Konsep Negara Republik Sebagai Bentuk Negara Yang Cocok Untuk Indonesia”, http://ziaulmuhammad.blogspot.co.id/2016/05/konsep-negara-republik-untuk-indonesia. html, diakses 5 Februari 2017
[20]    Otonomi daerah merupakan kewenangan pemerintahan yang diserahkan pada daerah otonom selaku wujud asas desentralisasi dalam lingkup negara kesatuan. Dijelaskannya pula bahwa daerah otonom pada hakikatnya memiliki kewenangan mengatur dan mengurus rumah tangga daerah sendiri dengan jalan memberlakukan peraturan perundang-undangan sendiri utamanya Perda-Perda sepanjang tidak bertentangan dengan UUD dan peraturan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, temasuk penyelenggaraan pelayanan publik (bestuurszorg). Lihat H.M. Laica Marzuki, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum, Pikiran-Pikiran Lepas Prof.Dr.H.M. Laica Marzuki, S.H., (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 112-114.
[21]    Soehino, op.cit., hlm. 224. Bandingkan dalam Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, (Jakarta: Bumi Aksara, 1990), hlm. 64-65.
[22]    Lihat dalam Ni’matul Huda, Desentralisasi Asimetris Dalam NKRI: Kajian Terhadap Daerah Istimewa, Daerah Khusus dan Otonomi Khusus, (Bandung: Nusa Media, 2014), hlm. 2.
[23]    Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, op.cit., hlm. 207.
[24]    Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dan Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hlm. 25.
[25]    HRT. Sri Soemantri M., Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, (Bandung: Alumni, 1987), hlm. 65. Kedaulatan dalam negara kesatuan itu tidak dapat dibagi-bagi. Pelimpahan wewenang dari pusat ke daerah otonom bukanlah ditetapkan konstitusi, tetapi masalah itu merupakan hakikat dari pada negara kesatuan. Lihat juga Soetomo, Ilmu Negara, (Surabaya: Usaha Nasional, 1991), hlm. 132.
[26]    M. Solly Lubis, Ilmu Negara, (Bandung: Alumni, 1981), hlm. 62.
[27]    Agussalim A. Gadjong, op.cit, hlm. 1.
[28]    Padmo Wahjono, op.cit, hlm. 99.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

URGENSI POLITIK HUKUM KEUANGAN NEGARA YANG SESUAI ISI JIWA UUD NRI TAHUN 1945

Dipublikasi pada 1 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam
Bachtiar
Dosen Fakultas Hukum Universitas Pamulang
Mahasiswa Program Doktor (S3) Ilmu Hukum Universitas Trisakti

Abstrak

Memperhatikan buruknya tata kelola keuangan negara selama ini sebagai akibat penerapan politik hukum keuangan negara yang bias paradigmatik, telah melahirkan suatu kesadaran baru untuk melakukan reformasi paradigma hukum keuangan negara yang dapat memberikan koridor dalam pengelolaan keuangan negara secara tertib, cermat, efektif dan efisien yang sesuai isi jiwa UUD Negara RI Tahun 1945. Tuntutan ini dilakukan dalam rangka mewujudkan tatanan pemerintahan yang baik dan bersih dalam pengelolaan keuangan negara.

Pendahuluan
Tujuan pembangunan Indonesia adalah terwujudnya masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila dan UUD Negara RI Tahun 1945. Untuk mencapai tujuan tersebut, dibentuk pemerintahan negara yang menyusun urutan prioritas pembangunan sesuai dengan ketersediaan dana dan kebutuhan pembangunan. Untuk mencapai tujuan negara tersebut, setiap negara memiliki konsep dan paradigma pembangunan yang didukung oleh ketepatan arah politik hukum keuangan negara. Sebagai suatu negara hukum yang berkedaulatan rakyat,[1] serta dalam penyelenggaraan pemerintahan negara berdasarkan pada konstitusi,[2] pengelolaan keuangan negara harus dilaksanakan sesuai aturan-aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945. Sementara itu, pengaturan keuangan negara baik dalam UUD 1945 (Pra Perubahan),[3] maupun pasca Perubahan, hanya mengatur prinsip-prinsip dasar sehingga perlu dilengkapi dan diperjelas oleh suatu undang-undang yang memuat ketentuan-ketentuan pokok Keuangan Negara.

Sementara itu, dalam rangka pengelolaan keuangan negara yang dapat menjamin pelaksanaan pembangunan sebagaimana diamanatkan UUD Negara RI 1945, pemerintah diharuskan pula mempunyai politik hukum keuangan negara. Politik hukum keuangan negara itu sendiri diartikan sebagai kebijakan hukum (legal policy) tentang Keuangan Negara yang mencakup kebijakan negara tentang bagaimana hukum tentang Keuangan Negara itu telah dibuat dalam rangka pencapaian tujuan negara.[4] Penekanan politik hukum sebagai legal policy diperlukan karena di dalam studi politik hukum tercakup juga latar belakang politik dibalik lahirnya hukum serta politik penegakan hukum.[5]

Sebagai legal policy, arti politik hukum adalah arah atau keinginan yang dimaksud oleh pembuat UUD ketika UUD itu dibuat melalui perdebatan di lembaga yang membuatnya untuk kemudian dirumuskan dalam kalimat-kalimat hukum. Dengan kata lain, jika dibalik, perdebatan di perlemen dapat menunjukkan politik hukum atau arah yang diinginkan tentang hukum yang kemudian diundangkan di dalam UUD itu. Hal ini didasarkan pada kenyataan bahwa produk hukum merupakan “kristalisasi atau formalisasi dari berbagai  kehendak  dan  perdebatan  politik yang  saling bersaingan”.[6]

Dalam  kerangka  pikir  yang  demikian  tersebut, politik  hukum keuangan negara itu dapat  digali  melalui penafsiran  historis  terhadap  latar  belakang  lahirnya isi hukum yang mengatur pengelolaan keuangan negara. Dengan kata lain, politik hukum keuangan negara adalah aspek-aspek politis yang melatar-belakangi proses pembentukan hukum dan kebijakan di bidang keuangan negara, sekaligus mempengaruhi kinerja lembaga-lembaga pemerintahan yang terkait dalam bidang keuangan negara dalam mengaplikasikan ketentuan-ketentuan produk hukum dan kebijakan, dan juga dalam menentukan kebijakan-kebijakan lembaga-lembaga tersebut dalam tataran praktis dan operasional.

Memperhatikan buruknya tata kelola keuangan negara selama ini sebagai akibat penerapan politik hukum keuangan negara yang bias paradigmatik, telah melahirkan suatu kesadaran baru untuk melakukan pembaruan paradigma hukum keuangan negara yang dapat memberikan koridor dalam pengelolaan keuangan negara secara tertib, cermat, efektif dan efisien. Selain itu, terdapat pula tuntutan yang semakin aksentuatif untuk mengakomodasi, menginkorporasi, bahkan mengedepankan nilai-nilai good and clean government.

Keharusan pembaruan hukum pengelolaan keuangan negara, pada dasarnya dilatarbelakangi oleh banyaknya tuntutan, kebutuhan atau aspirasi yang harus diakomodasi di satu sisi dan terbatasnya sumberdaya keuangan negara di sisi lain. Hal ini mengindikasikan bahwa pencapaian efektifitas dan efisiensi keuangan negara semakin mengemuka untuk diwujudkan. Perilaku koruptif dan kebocoran anggaran sudah tidak dapat ditolerir lagi. Pada titik ini, negara diharuskan memiliki politik hukum keuangan negara yang memberikan koridor terhadap pelaksanaan dan pengelolaan negara secara tertib dan bertanggung jawab sesuai dengan arahan yang diamanatkan konstitusi.

Urgensi Politik Hukum Sebagai Pilar Ketatanegaraan
Hukum pada hakikatnya merupakan produk politik yang dihasilkan perlemen. Sebagai sebuah produk, pembuatan hukum yang berbentuk peraturan perundang-undangan, tidak dapat dilepaskan dari isu-isu dan lingkungan politik sesuai dengan perkembangan struktur dan iklim politiknya. Tentunya selalu melibatkan proses-proses politik yang kompleks dan dinamis. Menurut Laica Marzuki, “oleh karena undang-undang adalah produk politik niscaya setiap undang-undang memuat pesan-pesan politik berpaut dengan kepentingan politik”.[7] Apalagi proses pembuatan hukum itu melalui serangkaian perdebatan parlemen yang berasal dari berbagai latar belakang partai politik berbeda, sehingga fungsi dan peran hukum sangat dipengaruhi dan bahkan seringkali diintervensi oleh kekuatan politik yang ada di perlemen.[8]

Sementara itu, peraturan perundang-undangan saja tidak cukup untuk mendorong berjalannya suatu sistem hukum. Kadang kala undang-undang hanya sebagai huruf mati di atas kertas. Banyak undang-undang, di negara maju maupun di negara berkembang mengalami kegagalan.Untuk itu, perlu dilakukan evaluasi terhadap berbagai undang-undang itu. Albert Hasibuan mengemukakan bahwa evaluasi hukum, berdasarkan pembaruan hukum untuk yang lebih baik, tujuannya agar hukum itu menjadi efektif. Seperti diketahui, efektivitas hukum,[9] berkaitan dengan peranan hukum sebagai alat atau instrumen untuk tujuan politik reformasi yang demokratis berdasarkan UUD 1945 dengan melaksanakan nilai-nilai dari prinsip negara hukum.[10]

Dengan mengambil dan melaksanakan nilai-nilai hukum yang hidup di tengah rakyat (living law of the people), maka evaluasi hukum dan  perundang-undangan  akan  menghasilkan politik pembaruan hukum untuk yang lebih baik, sesuai keadilan dan HAM, persamaan, pluralisme, dan sebagainya sebagaimana yang termaktub dalam UUD Negara RI Tahun 1945. Berdasarkan ini semua, dengan dilaksanakan politik pembaruan hukum tersebut, diharapkan setiap produk hukum yang tidak relevan dan bertentangan perasaan dan kesadaran hukum masyarakat dibaharui dan direformasi untuk dinamika kemajuan masyarakat. Oleh karena itu, untuk menguji tingkat akseptabilitas dari suatu undang-undang, perlu dikaji dalam perspektif pendekatan dan teori ilmu hukum seperti politik hukum yang mengkaji hukum berdasarkan sudut pandang ilmu politik, sehingga dapat  diperoleh suatu pemahaman yang komprehensif dan lebih mendekati hakikatnya.[11] Karenanya, memahami politik hukum suatu perundang-undangan merupakan hal penting,[12] mengingat pembuatan hukum atau perundangan tidak terlepas dari sistem politik yang ada pada waktu itu.

Dalam merumuskan dan menetapkan hukum yang telah dan akan dilakukan, politik  hukum menyerahkan otoritas legislasi kepada penyelenggara negara, tetapi dengan memperhatikan nilai-nilai yang berlaku di masyarakat. Dalam pandangan Artidjo Alkostar,   hal  ini  dikarena  secara  substansial  hukum  tidak  pernah  lepas  dari  struktur rohaniah mayarakat yang bersangkutan, atau masyarakat yang mendukung hukum tersebut. Hukum yang dibangun tidak sesuai dengan struktur rohaniah masyarakat dapat dipastikan mendapat resistensi yang kuat dari masyarakat.[13] Karenanya, dalam pembangunan hukum di Indonesia, pembangunan hukum yang netral merupakan hal yang mendesak untuk dikedepankan, kalau menginginkan agar perangkat hukum yang dibuat dapat bertahan lama dan bermanfaat bagi masyarakat.[14]

Dengan demikian, politik hukum adalah arahan atau garis resmi yang dijadikan dasar pijak dan cara untuk membuat dan melaksanakan hukum dalam rangka mencapai tujuan bangsa dan negara. Politik hukum  merupakan upaya menjadikan hukum sebagai sebagai proses pencapaian tujuan negara. Politik hukum dapat dikatakan juga sebagai jawaban atas pertanyaan tentang mau diapakan hukum itu dalam perspektif formal kenegaraan guna mencapai tujuan negara. Pijakan utama politik hukum nasional adalah tujuan negara yang kemudian melahirkan sistem hukum nasional yang harus dibangun dengan pilihan isi dan cara-cara tertentu.

Tidak dapat kita sangkal bahwa terdapat hubungan yang sangat erat antara hukum dan politik, antara asas-asas hukum dan pranata-pranata hukum, serta antara ideologi politik dan lembaga-lembaga pemerintah. Beberapa literatur mengungkapkan bahwa hukum merupakan tujuan dari politik. Artinya, ide-ide hukum (rechtsidee) yang demokratis seperti kebebasan, keadilan, kepastian dan sebagainya ditempatkan dalam hukum positif. Pelaksanaannya, untuk sebagian atau keseluruhan, dari ide hukum tersebut merupakan tujuan dari proses politik. Selain itu, hukum sekaligus merupakan alat atau instrumen politik, dalam arti politik mempergunakan hukum positif untuk mencapai tujuannya.[15] Hal ini berarti bahwa politik dapat mengarahkan dan membentuk masyarakat untuk tujuan tertentu melalui peraturan perundang-undangan atau hukum positif.

Dengan demikian, politik dan hukum mempunyai peranan dan tugas yang sama, yakni memecahkan masalah-masalah kemasyarakat di mana politik adalah aspek yang dinamis dari tugas tersebut, sedangkan hukum merupakan aspek yang statis. Hukum memberikan dasar legalitas bagi kekuasaan politik dan kekuasaan politik membuat hukum menjadi efektif. Atau dengan kata lain dapat dikemukakan bahwa hukum adalah kekuasaan yang diam dan politik adalah hukum yang in action dan kehadirannya dirasakan lebih nyata serta berpengaruh dalam kehidupan kemasyarakatan.[16]

Karenanya, hubungan  politik-hukum  merupakan  dasar  politik  hukum. Tentu  saja, pelaksanaan dan pengembangan politik hukum tidak dapat dipisahkan dengan pelaksanaan dan pengembangan politik secara keseluruhan. Oleh karena itu, dalam masyarakat yang terbuka dan relatif stabil sistem hukum dan politiknya selalu dijaga keseimbangannya, di samping sistem-sistem lainnya yang ada dalam suatu masyarakat. Artinya, hukum ditempatkan sebagai pedoman yang mapan bagi kekuasan politik untuk mengambil keputusan dan tindakan-tindakan sebagai kerangka untuk rekayasa sosial secara tertib.

Jika dilihat pada berbagai pengaturan tentang kebijakan pengelolaan keuangan negara di Indonesia dari masa ke masa, nampak memperlihatkan adanya produk hukum yang dipengaruhi oleh konfigurasi politik sebagaimana tesis Mahfud MD. Asumsi dasar yang digunakan adalah bahwa hukum merupakan produk politik sehingga karakter setiap produk hukum akan sangat ditentukan atau diwarnai oleh imbangan kekuatan atau konfigurasi politik yang melahirkannya. Bagi Mahfud MD., setiap produk hukum akan senantiasa merupakan kristalisasi atau formulasi dari berbagai kehendak dan perdebatan politik yang saling bersaingan.[17] Dengan demikian, hukum dapat dikatakan sebagai produk politik yang senantiasa menjadi alat justifikasi bagi visi politik penguasa atau mencerminkan konfigurasi politik yang melatarbelakangi suatu produk hukum. Dapat juga dikatakan, pada tataran empiris, politik hukum dapat digunakan sebagai pendekatan dalam memahami relasi antara hukum dan politik.

Hasil penelitian yang dilakukan Mahfud MD menyimpulkan bahwa suatu proses dan konfigurasi  politik  rezim tertentu akan sangat signifikan pengaruhnya terhadap suatu produk hukum yang kemudian dilahirkannya. Dalam negara yang konfigurasi politiknya demokratis, produk hukumnya berkarakter responsif atau populistik, sedangkan di negara yang konfigurasi politiknya otoriter, produk hukumnya berkarakter ortodoks atau konservatif atau elitis.[18] Dari penelitian tersebut diperoleh gambaran yang lebih menekankan pada aspek keterkaitan antara konfigurasi politik dan karakter hukum dan konfigurasi politik sangat mempengaruhi karakter dari produk hukum. Berbeda dengan konfigurasi politik otoriter yang menempatkan pemerintah pada posisi yang sangat dominan untuk menentukan arah kebijaksanaan publik, konfigurasi politik demokratis cenderung membuka peluang bagi peran aktif berbagai kompenen bangsa secara penuh untuk turut secara aktif berpartisipasi dalam menentukan kebijakan negara. Hal ini menunjukkan bahwa kedudukan pemerintah hanya sebagai motivator, katalisator dan fasilitator bagi pelaksanaan kehendak rakyatnya yang diformulasikan secara demokratis dan egaliter. Berbagai nilai konfigurasi politik pada akhirnya berpengaruh pada berbagai produk hukum yang dihasilkannya, dengan tampilan karakter yang lebih mencerminkan pemenuhan atas tuntutan dan rasa keadilan dari semua elemen masyarakat bangsa atau hukum yang responsif/populistik, dan/atau dengan tampilan karakter yang mencerminkan visi politik pemegang kekuasaan yang dominan atau sebagai alat bagi pelaksanaan ideologi program negara atau hukum yang ortodoks/konservatif/elitis.

Di samping itu, kajian terhadap politik hukum keuangan negara akan sangat dipengaruhi  realitas  politik  ekonomi  suatu  negara yang berkembang pada saat itu. Pada saat yang sama, sebagai bagian dari masyarakat dunia, juga akan dipengaruhi realitas politik ekonomi internasional. Hal ini sejalan dengan pendapat Sunarjati Hartono yang mengemukakan bahwa pengaruh suatu negara dalam penyusunan peraturan perundang-undangan dan kebijakan akan sesuai dengan esensi suatu politik hukum yang tidak terlepas dari realitas sosial dan tradisional di satu pihak, dan di pihak lain juga tidak terlepas dari realitas dan politik hukum internasional.[19]

Menata Hukum Keuangan Negara Sebagai Suatu Politik Hukum Yang Sesuai  Dengan Isi Jiwa UUD Negara RI Tahun 1945

Potret Politik Hukum Keuangan Negara Pra Amandemen UUD 1945

Secara historis-yuridis, hampir selama 58 tahun pengelolaan keuangan negara di Indonesia menggunakan perundang-undangan yang merupakan warisan pemerintahan kolonial Hindia Belanda yang berlaku berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 yaitu ICW, RAB dan IAR. Justifikasi pemberlakukan ICW didasarkan atas Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945, menurut Riawan Tjandra pada dasarnya sebagai suatu transition clausule dalam rangka untuk mencegah vakum dalam pengaturan dan sistem kekuasaan pasca kemerdekaan.[20]

Penggunaan perundang-undangan kolonial ini sebenarnya agak kontradiksi dengan semangat semangat anti kolonialisme dan imperialisme yang pada saat itu masih menggelora dalam sanubari setiap rakyat. Meskipun sebagian dari undang-undang kolonial Hindai Belanda justru diciptakan untuk menindas bangsa Indonesia, mengingat bangsa Indonesia baru saja memperoleh kemerdekaannya dengan keterbatasan yang dimilikinya apalagi jika diharuskan untuk membentuk suatu sistem hukum nasional yang kompleks, terdiri dari hukum keluarga, perdata, pidana, dagang, administrasi, sistim pengelolaan keuangan, dan sebagainya, dengan berbagai pertimbangan founding fathers berketetapan menggunakan perangkat perundang-undangan tersebut dalam rangka mengisi kevakuman hukum.

Selanjutnya pada masa pemerintahan Orde Baru, ketentuan pengelolaan keuangan   negara tersebut direvisi menjadi undang-undang No. 9 Tahun 1968 tentang Perbendaharaan Indonesia (UPI). Walaupun UPI telah diundangkan, namun nuansa kolonialis masih saja terasa kental dan sesungguhnya tidak lain hanya merupakan polesan dari ICW. Sementara itu, proses revisi tersebut hanya menjangkau pada ranah sistem dan struktur formal dari ICW.[21] Juga dilakukan secara parsialistik serta tidak terlihat adanya transformasi regulasi secara paradigmatik.[22]

Pembentukan UPI – meminjam istilah Soetandyo Wignjosoebroto [23] – terkesan dilakukan secara “tambal sulam” atau “transplantasi”, yang pada hakikatnya tidak merubah   watak   dasar   dari  hukum   warisan   kolonial   itu   yang  cenderung   represif,  feodal, diskriminatif dan individualistik. Beberapa pasal yang dianggap tidak sesuai dengan kebutuhan negara pada saat itu diganti dan ditambahkan hal baru untuk memuluskan tujuan yang diinginkan pemerintah. Proses ini disebut Jaspan sebagai penggantian atau penambahan hukum ad hoc satu persatu pada hukum kolonial.[24]

Menurut Eep Saifulloh Fatah bahwa motif penggunaan UU semacam ini jelas berorentasi  pada  akumulasi  kekuasaan  negara  dan  disakumulasi kekuatan  masyarakat.  Apalagi  politik  hukum  pada  era ini diabdikan untuk terciptanya stabilitas politik bagi pertumbuhan ekonomi. Sejak awal, Orde Baru telah mendefinisikan kebutuhan pokoknya sebagai “membangun dalam kerangka tertib politik”. Dalam konteks ini, hukum ditempatkan sebagai bagian dari paket tertib politik, guna mendukung pembangunan. Obsesi stabilisasi ekonomi untuk mempercepat pertumbuhan dan stabilisasi politik instan sehingga pada titik ini hukum ditempatkan sebagai mesin stabilisasi baik ekonomi maupun politik.[25]

Kebijakan dengan penekanan pada stabilitas politik ini pada akhirnya juga berpengaruh terhadap pengelolaan keuangan negara yang dilihat dalam proses pembentukan dan persetujuan RAPBN. Menurut Didik J. Rachbini, ketertiban dalam pembentukan dan persetujuan RAPBN disertai dengan sistem yang tidak transparan, kondisi tidak  seimbang  antara  negara  dan  non  negara, serta tidak ada proses check and balance yang memadai.[26] Hal lain, selama masa pemerintahan orde baru, belum pernah sekalipun pemerintah bertikai dengan DPR mengenai RAPBN yang diusulkannya. Proses penyusunan dan persetujuan RAPBN yang diajukan pemerintah berlangsung mulus tanpa  ada hambatan berarti. Bahkan, sejak beberapa tahun terakhir sebelum orde baru berakhir, sekitar satu bulan sebelum RAPBN disahkan, DIK dan DIP biasanya telah diserahkan kembali kepada masing-masing departemen atau daerah otonom yang mengusulkannya.[27]

Harus diakui bahwa politik hukum keuangan negara yang digagas pemerintahan orde baru pada satu sisi telah memberikan nilai pada membaiknya tingkat makro ekonomi. Ini menunjukkan bahwa politik hukum pengelolaan keuangan negara di masa orde baru terkesan lebih visioner dan progresif.[28] Sebagai ilustrasi, pada sisi penentuan politik anggaran, sentralisme pengambilan kebijakan publik malah menjadikan mata anggaran dalam APBN terbentuk secara ketat. Politik anggaran berimbang yang dianut ternyata mampu memberikan dukungan dana pembangunan dengan besaran dan distribusi yang tepat. Pembangunan sarana fisik dalam rangka menggerakkan roda pembangunan ekonomi dapat berjalan dengan mulus. Alhasil, dicapai rata-rata pertumbuhan ekonomi sekitar 7% pertahun. Inflasi pun dapat ditekan secara signifikan dari 650% di tahun 1965 menjadi dibawah 10% di tahun 1973.

Akan tetapi, pada sisi lain harus diakui pula bahwa meskipun politik anggaran yang diterapkan pemerintahan orde baru berjalan sesuai dengan arah yang memang rigid dan selektif, tetapi memberikan dampak pada penerapan pola kebijakan yang top-down dengan tidak mengikut-sertakan partisipasi publik. Penentuan besaran alokasi DAU dan DAK yang menjadi hak pemerintah daerah pun tanpa melalui pola komunikasi yang intensif berdasarkan aspirasi dan besaran kebutuhan daerah.

Hal yang ironis bahwa politik hukum keuangan negara yang dianut pemerintahan orde baru dalam rangka mendukung akselerasi pembangunan ekonomi digali dari pendanaan  yang   berasal  dari   pinjaman   utang  luar  negeri, yang  justru  pada akhirnya telah mengantar bangsa ini terjebak dalam utang yang menggurita dan bebannya harus ditanggung rakyat. Beban utang yang besar pada akhirnya membuat ruang yang dimiliki negara untuk melakukan pembangunan sangatlah terbatas.[29]

Kenyataan ini menunjukkan bahwa dalam praktiknya, perundang-undangan warisan kolonial Belanda tersebut – walaupun sempat dipoles dalam bentuk UPI pada masa pemerintahan orde baru – sebagai legal basis pengelolaan keuangan negara, diakui sudah tidak dapat lagi mengakomodasikan berbagai perkembangan yang terjadi, baik dalam sistem kelembagaan negara maupun dalam pengelolaan keuangan pemerintahan negara Republik Indonesia. Dengan kata lain, perangkat hukum tersebut tidak mampu mendukung tugas  pokok  dan  tugas  pemerintahan yang  semakin  kompleks serta kurang memenuhi prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 23 UUD NRI Tahun 1945.[30]

Tidak memadainya perangkat hukum yang menjadi dasar (legal basis) pengaturan mengenai keuangan negara, diduga menjadi salah satu faktor menyebab terjadinya   berbagai   bentuk   penyimpangan  dalam  pengelolaan  keuangan  negara. Pengelolaan penganggaran yang koruptif, kebocoran anggaran, perencanaan top-down dan tidak melibatkan partisipasi publik adalah merupakan bukti konkrit dari lemahnya regulasi yang  mengatur   pengelolaan   keuangan   negara   selama  ini.  Hal  ini dikarenakan perundang-undangan  warisan  kolonial  Belanda yang digunakan selama ini sebagai suatu politik hukum pemerintahan pada itu, disusun dalam perspektif kepentingan penjajah sehingga tentu saja memiliki kecenderungan mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi dalam penyelenggaraan negara yang baik.[31] Di samping itu, sebagian besar dipengaruhi pula oleh adanya bias paradigma hukum keuangan negara yang terkandung dalam produk perudangan-undangan tersebut. Dalam pandangan kritis Riawan Tjandra, kekacauan dalam pengelolaan keuangan negara sebagai dampak biasnya regulasi/perundang-undangan, memiliki implikasi yang serius terhadap kesejahteraan rakyat dan memiliki multiplier effect terhadap stabilitas makro ekonomi.[32]

Akibatnya, selama ini keuangan  negara  dikelola  secara  tidak transparan,  sarat  KKN dan masih kerap terjadi kebocoran anggaran. Selain itu, adanya paradigma lama yang menganggap bahwa proses penganggaran semata-mata merupakan kegiatan eksekutif, sehingga transparansi dan akuntabilitas bukan merupakan prioritas, yang pada akhirnya sangat sulit untuk mewujudkan tatanan good and clean government yang sudah menjadi tuntutan masyarakat dewasa ini.[33] Dengan demikian, tidaklah begitu mengherankan jika terhadap LKPP disampaikan oleh Pemerintah hingga saat ini selalu mendapat opini disclaimer dari BPK.[34]

Kondisi di atas merupakan bukti bahwa selama ini sistem manajemen keuangan negara dikelola secara tidak benar. Mardiasmo mengakui bahwa praktik manajemen keuangan pemerintah memang belum baik, yang dapat dilihat antara lain pada ekonomi yang birokratis, kebocoran anggaran, membudayanya KKN.[35] Padahal manajemen  keuangan  pemerintah  merupakan salah satu kunci penentu keberhasilan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan dalam kerangka nation and state building. Adanya manajemen keuangan pemerintahan yang baik akan menjamin tercapainya tujuan pembangunan dan tujuan berbangsa dan bernegara.[36]

Sebagaimana diketahui bahwa di masa orde baru, jelas hukum menjadi alat stabilitas politik, alat penumpuk kekayaan, dan alat pelancar pertumbuhan ekonomi. Implikasi dari adanya bias hukum tersebut adalah porak porandanya sistem hukum, baik dari segi kelembagaan hukum, substansi materi hukum, maupun budaya hukum. Padahal bagi Lawrence Friedman, terdapat tiga komponen pada setiap sistem hukum (legal system) yaitu ; pertama, substansi hukum (substance or the rulers);  kedua,   struktur  (structure);   ketiga,  budaya  hukum (legal  culture). Ketiga  hal  ini dalam pandangannya menjadi komponen sistem hukum yang berfungsi ibarat “tiga jentera yang menggerakkan kincir padi”. Satu saja komponen pendukung tidak berfungsi niscaya kincir padi mengalami kepincangan.[37] Dalam  keadaan seperti  itu,  maka  yang  dibutuhkan  untuk  membangun kembali tatanan hukum yang menjunjung tinggi keadilan adalah merekonstruksi kembali bangunan hukum yang baru dengan landasan cita-cita luhur yang terkandung dalam pembukaan UUD Negara RI Tahun 1945, yaitu demokrasi dan keadilan sosial, dengan secara dinamis memberikan perhatian pada perkembangan masyarakat Indonesia saat ini.

Urgensi Reformasi Hukum Keuangan Negara Yang Sesuai Isi Jiwa UUD

Dalam negara yang sedang membangun seperti Indonesia, hukum senantiasa dikaitkan dengan upaya-upaya untuk mencapai taraf kehidupan yang lebih baik daripada yang telah dicapai sebelumnya. Kondisi ini dapat diartikan sebagai suatu usaha transformasi total dari pola kehidupan tradisional kepada pola kehidupan modern sesuai dengan kemajuan zaman.[38] Menghadapi kenyataan seperti ini, peranan hukum menjadi semakin penting dalam rangka mewujudkan tujuan negara yang dicita-citakan sebagaimana telah ditetapkan dalam Pembukaan UUD 1945.

Menurut Padmo Wahyono, pada setiap negara merdeka, secara teoritis maupun secara praktik penyelenggaraan negara, selalu diusahakan agar sistem hukum yang berlaku adalah sesuai untuk kehidupan bernegara.[39] Bagi Laica Marzuki, sudah perlu dipikirkan  kemungkinan  lebih  banyak  meresepsi – secara  selektif –  kaidah-kaidah hukum barat (modern) guna mengantisipasi kehidupan sosial ekonomi dalam era globalisasi.[40]

Sementara itu, reformasi yang demokratis berdasarkan UUD 1945 Negara RI Tahun 1945 selalu mendorong lahirnya politik pembaruan hukum yang bertujuan agar reformasi hukum  berlangsung  secara  lebih  baik.  Kenapa? Sebab, keduanya sama-sama didorong oleh dinamika perkembangan dan kebutuhan masyarakat. Karena itu, harus dipahami bahwa reformasi hukum untuk yang lebih baik sangat erat dengan dinamika kebutuhan masyarakat.[41] Hal ini dikarenakan hukum sebagai kaidah sosial tidak lepas dari nilai yang berlaku di suatu masyarakat. Bahkan dapat dikatakan bahwa hukum itu merupakan pencerminan dari nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat,[42] atau menurut Soejono Soekanto bahwa hukum itu merupakan pencerminan dan konkretisasi dari nilai-nilai yang berlaku di masyarakat.[43]

Fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat, dalam pandangan Mochtar Kusumaatmadja, berarti hukum digunakan untuk mengarahkan masyarakat pada pola-pola tertentu sesuai yang dikehendaki dengan menciptakan pola-pola baru. Hal ini berarti pula  mengubah  atau  bahkan  menghapus  kekuasaan  lama yang tidak sesuai dengan perkembangan zaman. Karena itu, bagi Djuhaendah Hasan gagasan pembaharuan dan pembentukan hukum nasional untuk menggantikan hukum kolonial memang mutlak diperlukan bagi masyarakat Indonesia yang sedang membangun. Terlebih lagi karena hukum   positif   Indonesia   terutama   dalam   bidang  keperdataan   masih   banyak  yang hakikatnya merangkum kesadaran hukum pada saat itu.[44] Seharusnyalah fungsi hukum tersebut  serasi   dengan   perkembangan  masyarakat  yang   sedang  membangun.  Dalam pembangunan terdapat hal-hal yang harus dipelihara dan dilindungi, di lain pihak hukum diperlukan untuk menciptakan pola-pola yang sesuai dengan pembangunan dan agar perubahan diakibatkan oleh pembangunan tersebut berjalan dengan tertib dan teratur.[45]

Hal lain dikemukakan pula oleh Romli Atmasasmita bahwa berangkat dari tujuan negara, hukum harus difungsikan dan diperankan sebagai sarana perubahan untuk memperkuat perkembangan kemajuan yang telah dicapai oleh pemerintah dan bangsa Indonesia di seluruh sektor kehidupan masyarakat, baik kehidupan bidang politik, ekonomi, sosial, budaya maupun di dalam kehidupan masyarakat beragama.[46] Bagi Romli Atmasasmita, tujuan hukum di Indonesia, bukan semata-mata mencapai kepastian hukum dan keadilan (tujuan klasik) melainkan juga bertujuan, memelihara keharmonisan dan kesejahteraan dalam kehidupan masyarakat secara merata sehingga dapat mencegah kesenjangan dan konflik-konflik sosial, politik dan ekonomi yang merugikan cita persatuan dan kesatuan Indonesia dalam bingkai NKRI.[47]

Memperhatikan buruknya tata kelola keuangan negara selama ini sebagai akibat penerapan politik hukum keuangan negara yang bias paradigmatik, telah melahirkan suatu kesadaran baru untuk melakukan reformasi paradigma hukum keuangan negara yang dapat memberikan koridor dalam pengelolaan keuangan negara secara tertib, cermat, efektif dan efisien. Begitu pentingnya reformasi hukum keuangan negara ini didasarkan pada pemikiran bahwa keuangan negara merupakan unsur yang paling utama dalam melancarkan penyelenggaraan pemerintahan negara serta mempunyai manfaat yang sangat penting guna mewujudkan tujuan negara untuk mencapai masyarakat yang adil, makmur dan sejahtera sebagaimana yang telah dimanatkan dalam Pembukaan UUD Negara RI Tahun 1945 yang merupakan isi jiwa yang paling utama terutama dari konstitusi kita.

Keharusan reformasi hukum keuangan negara, pada dasarnya dilatarbelakangi oleh banyaknya tuntutan, kebutuhan atau aspirasi yang harus diakomodasi di satu sisi dan terbatasnya sumberdaya keuangan negara di sisi lain. Hal ini mengindikasikan bahwa pencapaian efektifitas dan efisiensi keuangan negara semakin mengemuka untuk diwujudkan. Perilaku koruptif dan kebocoran anggaran sudah tidak dapat ditolerir lagi. Pada titik ini, negara diharuskan memiliki politik hukum keuangan negara yang memberikan koridor terhadap pelaksanaan dan pengelolaan negara secara tertib dan bertanggung jawab sesuai dengan isi jiwa UUD Negara RI Tahun 1945.

Sebagai suatu negara yang berkedaulatan rakyat, berdasarkan hukum, dan menyelenggarakan pemerintahan negara berdasarkan konstitusi, sistem pengelolaan keuangan negara harus sesuai dengan aturan-aturan pokok yang ditetapkan dalam konstitusi. Dalam UUD Amandemen IV, secara khusus diatur mengenai keuangan negara yaitu pada Bab VIII Pasal 23, antara lain disebutkan bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang, dan ketentuan mengenai pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara serta macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang. Hal lain mengenai keuangan negara sesuai dengan amanat Pasal 23C, untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara didasarkan suatu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan diberitahukan kepada DPR.

Dalam perspektif inilah diperlukan adanya reformasi hukum dan manajemen keuangan negara yang sesuai isi jiwa UUD Negara RI Tahun 1945. Pentingnya reformasi keuangan negara ini dilatarbelakangi oleh beberapa pertimbangan strategis terutama diwakili oleh luasnya skala persoalan yang harus diatasi. Tuntutan ini dilakukan dalam rangka mewujudkan tatanan pemerintahan yang baik dan bersih (good and clean government) dalam pengelolaan keuangan negara, yang setinggi-tingginya digunakan dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan mensejahterakan rakyat Indonesia.[48]

Reformasi terhadap legal basis pengelolaan keuangan negara tersebut diwujudkan dengan diterbitkannya paket undang-undang di bidang keuangan negara terdiri dari UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU Nomor 14 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Tanggungjawab Keuangan Negara. Konsekuensi logis dari adanya paket UU ini telah memberikan landasan yuridis bagi pengelolaan keuangan negara yang sesuai dengan isi jiwa Pasal 23 UUD Negara RI Tahun 1945.  Hadirnya paket kebijakan keuangan negara pada hakikatnya merupakan wujud komitmen yang kuat dari pemerintah dan perlemen dalam mereformasi hukum keuangan negara. Wujud komitmen ini dipahami sebagai suatu politik hukum yang dirumuskan dalam suatu kebijakan pada arah yang dikehendaki, dalam hal ini kebijakan pengelolaan keuangan negara.

Diundangkan tiga paket undang-undang di bidang keuangan negara ini, pada hakikatnya merupakan deklarasi kedaulatan negara RI dalam bidang hukum keuangan negara yang secara gradual diharapkan mampu mentransformasikan visi dan paradigma baru dalam pengelolaan keuangan negara. Hal ini menunjukkan keinginan yang kuat dari pemerintah dan DPR untuk mereformasi sistem hukum keuangan negara. Di tinjau dari sudut legislasi, kehadiran legal framework pengelolaan keuangan negara merupakan prestasi monumental karena secara historis pasca kemerdekaan bangsa Indonesia belum memiliki produk hukum keuangan negara yang memang merupakan produk dari DPR yang sungguh-sungguh mencerminkan kedaulatan negara. Paket undang-undang keuangan negara ini secara substansif cukup banyak mengandung perubahan paradigma dalam pengelolaan keuangan negara.

Penutup
Selama ini, pelaksanaan politik hukum keuangan negara yang merupakan arahan atau garis resmi yang dijadikan dasar pijak dan cara untuk membuat dan melaksanakan hukum keuangan negara dalam rangka mencapai tujuan bangsa dan  negara, cenderung tidak sesuai dengan isi jiwa UUD. Hal ini dapat dimaklumi karena hukum yang mengatur keuangan negara merupakan produk kolonial yang justru jauh dari kebutuhan dan suasana kebatinan masyarakat Indonesia. Memperhatikan buruknya tata kelola keuangan negara selama ini sebagai akibat penerapan politik hukum keuangan negara yang bias paradigmatik, telah melahirkan suatu kesadaran baru untuk melakukan reformasi paradigma hukum keuangan negara yang dapat memberikan koridor dalam pengelolaan keuangan negara secara tertib, cermat, efektif dan efisien yang sesuai isi jiwa UUD Negara RI Tahun 1945. Pentingnya reformasi keuangan negara ini dilatarbelakangi oleh beberapa pertimbangan strategis terutama diwakili oleh luasnya skala persoalan yang harus diatasi. Tuntutan ini dilakukan dalam rangka mewujudkan tatanan pemerintahan yang baik dan bersih (good and clean government) dalam pengelolaan keuangan negara, yang setinggi-tingginya digunakan dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan mensejahterakan rakyat Indonesia sebagaimana yang diamanatkan dalam Pembukaan UUD Negara RI Tahun 1945.

Bahan Rujukan

Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan di Indonesia, Ind-Hill.co, Jakarta, 1992.

Bambang Sutiyoso & Sri Hastuti Puspitasari, Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, UII Press, Yogyakarta, 2005.

C.F.G. Sunarjati Hartono, Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, Alumni, Bandung, 1991.

Didit Hariadi Estiko & Novianto M. Hantoro (ed), Reformasi Hukum Nasional : Suatu Kajian Terhadap Undang-Undang Produk Pemerintahan Transisi 1998-1999, Sekjen DPR RI-P3I, Jakarta, 2000.

Djuhaendah Hasan, Lembaga Jaminan Kebendaan Bagi Tanah dan Benda Lain Yang Melekat Pada Tanah Dalam Konsepsi Penerapan Asas Pemisahan Horisontal, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996.

Endin AJ. Soefihara, Reformasi Pengelolaan Anggaran Negara: Sistem Penganggaran Berbasis Kinerja, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005.

Erman Rajagukguk, et.al., Perubahan Hukum di Indonesia (1998-2004), Harapan 2005, Legal Development Facility – Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004.

Hamka Yandu, Tinjauan Hukum Atas Good and Clean Government Dalam Pengelolaan Keuangan Negara Dihubungkan dengan Paket Undang-Undang di Bindang Keuangan Negara, Tesis Program Magister Hukum Unpad Tahun 2007.

Jeremias Lemek, Mencari Keadilan: Pandangan Kritis Terhadap Penegakan Hukum di Indonesia, Galangpress, Yogyakarta, 2007.

Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

Laica Marzuki, Berjalan-jalan di Ranah Hukum: Pikiran-Pikiran Lepas Prof.Dr.H.M. Laica Marzuki, S.H., Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

Mardiasmo, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Andi, Yogyakarta, 2002.

M. Afif Hasbullah, Politik Hukum Ratifikasi Konvensi HAM di Indonesia: Upaya Mewujudkan Masyarakat yang Demokratis, Pustaka Pelajar-UNISDA Lamongan, Yogyakarta, 2005.

Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-Konsep Hukum Dalam Pembanguan, Kumpulan Karya Tulis, Alumni, Bandung, 2006.

Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, LP3ES, Jakarta, 2007.

Mulyana W. Kusumah dan Paul S. Baut, Hukum, Politik dan Perubahan Sosial, Yayasan LBHI, Jakarta, 1999.

Romli Atmasasmita, Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis, Kencana, Jakarta, 2003.

Soejono Soekanto, Pokok-pokok Sosiologi Hukum, RajaGrafindo Persada, 1999.

W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, Grasindo, Jakarta, 2006.

Yusuf Anwar, Pasar Modal Sebagai Sarana Pembiayaan dan Investasi, Alumni, Bandung, 2005.

Yuswar Zainul Basri dan Mulyadi Subri, Keuangan Negara dan Analisis Kebijakan Utang Luar Negeri, RajaGrafindo Perkasa, Jakarta.

Jurnal, Artikel, Internet

Dedi Irawan, Mengurai Makna, Menebar Arah Politik Anggaran, Majalah Figur, Edisi XVI/Th.2007.

Romli Atmasasmita, Politik Hukum Pemberantasan Korupsi: Lex Specialis Systematic Versus Lex Specialis Derogat Lege Generali, harian Media Indonesia tanggal 15 Oktober 2007.

Arifin P. Soeria Atmadja, Hukum Keuangan Negara Pasca 60 Tahun Indonesia Merdeka : Masalah dan Prospeknya Bagi Indonesia Inc., http//www. pemantauperadilan.com.

Awan Setiawan, Reformasi Manajemen Keuangan Pemerintah : Sebuah Tinjauan, http://www.bappenas.go.id/index.php?module=Filemanager&func=download&pathext=ContentExpress/&view=412/04%20Awan%20Setiawan.Doc,.

Eep Saefulloh Fatah, Mempertimbangkan Politik Hukum Kita, http://www. hamline. edu/apakabar/basisdata/1996/02/27/0009.html.

Oka Mahendra, Hukum dan Politik, http://www.geocities.com/RainForest/Vines/ 3367/oka.html.

[1]     Penegasan Indonesia sebagai negara hukum dapat ditemukan Pasal 1 ayat (3) UUD Negara RI Tahun 1945. Ditemukan juga dalam penjelasan UUD 1945 pra amandemen yang menyebutkan bahwa Indonesia ialah negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat) dan tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat). Sebagai konsekuensi logisnya, maka tata kehidupan masyarakat, berbangsa dan bernegara harus berpedoman pada norma-norma hukum. Lihat Bambang Sutiyoso & Sri Hastuti Puspitasari, Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, UII Press, Yogyakarta, 2005, hlm. 9.
[2]     Istilah konstitusi juga dapat dikatakan UUD. Konstitusi dalam arti luas mencakup yang tertulis dan tidak tertulis, sedangkan konstitusi tertulis mencakup yang tertulis dalam dokumen khusus yakni UUD dan yang tertulis dalam dokumen tersebar yakni semua peraturan di bawah UUD dalam bidang organisasi penyelenggaraan negara. Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, LP3ES, Jakarta, 2007, hlm. 57
[3]     Pengaturan Keuangan negara dalam UUD 1945 (Pra Perubahan) dirumuskan secara singkat dan diatur hanya dalam satu pasal yakni Pasal 23 Bab VII tentang “Hal Keuangan“. Rumusan tersebut menjadi titik awal (starting point) pengaturan keuangan negara di Indonesia. Lihat dalam Arifin P. Soeria Atmadja, Hukum Keuangan Negara Pasca 60 Tahun Indonesia Merdeka : Masalah dan Prospeknya Bagi Indonesia Inc., http//www.pemantauperadilan.com, diakses 23 Januari 2016.
[4]     Pengertian politik hukum keuangan negara tersebut disesuaikan dengan pengertian politik hukum HAM yang dikemukakan oleh Mahfud MD dalam Pidato Pengukuhan Guru Besar Madya UII Yogyakarta, 23 September 2000. Lihat uraian ini dalam M. Afif Hasbullah, Politik Hukum Ratifikasi Konvensi HAM di Indonesia: Upaya Mewujudkan Masyarakat yang Demokratis, Pustaka Pelajar-UNISDA Lamongan, Yogyakarta, 2005, hlm. 3.
[5]     Moh. Mahfud MD., op.cit, hlm. 119-120.
[6]     Ibid.
[7]     M. Laica Marzuki, Berjalan-jalan di Ranah Hukum: Pikiran-Pikiran Lepas Prof.Dr.H.M. Laica Marzuki, S.H., Konstitusi Press, Jakarta, 2005,, hlm. 70.
[8]     Ichlasul Amal, “fungsi dan peran hukum sangat dipengaruhi dan kerap kali diintervensi oleh kekuatan politik,“ kata pengantar buku Moh Mahfud MD, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Gama Media, Yogyakarta, 1999, hlm. v-viii. Hal yang perlu digaris bawahi bahwa sesuai semangat teori pemisahan kekuasaan, orang membayangkan bahwa fungsi legislatif dari kekuasaan suatu negara dapat dikaitkan dengan lembaga perlemen. Padahal sebenarnya yang dimaksud fungsi legislatif itu hanyalah menyangkut kegiatan pembuatan hukum dalam satu bentuknya saja, yaitu misalnya yang berbentuk UUD dan UU. Sedangkan untuk tingkat yang lebih rendah, tidak dibuat oleh lembaga perlemen. Selebihnya perlemen hanya berfungsi sebagai pengawas saja bukan sebagai produsen. Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Konstitusi Press, Jakarta, 2005, hlm. 7.
[9]     “Efektifitas hukum” harus dibedakan dengan “konsistensi”, karena efektifitas tidak identik dengan konsistensi. Konsistensi berkaitan dengan pemberlakuan hukum (substansi hukum) yang sama untuk semua kasus yang sejenis, sedangkan efektifitas berkaitan dengan “keberhasilan” atau “sukses” dari pemberlakuan UU atau peraturan lain dibawah UU. Romli Atmasasmita, Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis, Kencana, Jakarta, 2003, hlm. 49.
[10]   Erman Rajagukguk, et.al., Perubahan Hukum di Indonesia (1998-2004), Harapan 2005, Legal Development Facility – Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004, hlm, 12.
[11]   Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan di Indonesia, Ind-Hill.co, Jakarta, 1992, hlm, 16.
[12]   Von Kirchmann pernah mengatakan bahwa bergudang-gudang buku tentang undang-undang yang ada diperpustakaan bisa dibuang sebagai sampah yang tak bernilai ketika ada keputusan politik di perlemen yang mengubah isi undang-undang tersebut. Oleh sebab itu, bagaimana politik mempengaruhi hukum atau sebaliknya hukum mempengaruhi politik yang kemudian mengkristal di dalam politik hukum yang digariskan suatu negara menjadi sangat penting untuk dipelajari demi untuk ilmu hukum itu sendiri. Moh. Mahfud MD, op.cit., hlm. 46.
[13]   Artidjo Alkostar, “Menelusuri Akar dan Merancang Hukum Nasional“ dalam Artidjo Alkostar, (ed.), Identitas Hukum Nasional, FH-UII, Yogyakarta, 1997, hlm, ix.
[14]   Hukum yang netral adalah hukum yang tidak memihak kepada kepentingan sesaat, tidak memihak kepada kepentingan golongan tertentu atau kepada kepentingan penguasa sesaat, tetapi pembangunan hukum yang dapat mengikuti dialektika perkembangan dari masyarakat yang diatur oleh hukum itu. Hal ini dikemukakan oleh Jeremias Lemek, Mencari Keadilan: Pandangan Kritis Terhadap Penegakan Hukum di Indonesia, Galangpress, Yogyakarta, 2007, hlm.13-14.
[15]   Meskipun dalam pengertian hukum dikatakan sebagai alat, di dalamnya terletak hakikat supremasi hukum, sebab hukum sebagai ‘alat’ di dalam pengertian ini adalah ‘alat mencapai tujuan negara’, bukan alat rekayasa politik (political engineering) seperti yang dikenal di dalam strategi pembangunan hukum yang ortodoks. Dengan demikian, supremasi hukum harus diartikan: meletakkan hukum sebagai sentral pengarah dan pedoman dalam upaya pencapaian tujuan negara melalui politik hukum nasional bukan sebagai instrumen untuk mendukung kemauan eksekutuf atau pemerintah yang sedang berkuasa. Hal ini dikemukakan Moh. Mahfud MD., op.cit., hlm. 48.
[16]   Oka Mahendra, Hukum dan Politik, http://www.geocities.com/RainForest/Vines/ 3367/oka.html. diakses tanggal 18 Agustus 2015.
[17]   Moh. Mahfud M.D., op.cit, hlm, 120.
[18]   Didit Hariadi Estiko & Novianto M. Hantoro (ed), Reformasi Hukum Nasional : Suatu Kajian Terhadap Undang-Undang Produk Pemerintahan Transisi 1998-1999, Sekjen DPR RI-P3I, Jakarta, 2000, hlm. 9-11.
[19]   C.F.G. Sunarjati Hartono, Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, Alumni, Bandung, 1991, hlm. 1.
[20]   W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, Grasindo, Jakarta, 2006, hlm. 51.
[21]   ICW pada dasarnya hanya memuat kaidah-kaidah hukum administratif dan keuangan negara yang berkaitan dengan pelaksanaan dan pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran pemerintah. Sedangkan keuangan negara mencakup aspek dan bidang yang lebih luas. Lihat Endin AJ. Soefihara, Reformasi Pengelolaan Anggaran Negara: Sistem Penganggaran Berbasis Kinerja, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005, hlm. 30.
[22]   Proses revisi ICW menjadi UPI pada dasarnya hanya merupakan “metamorfosis” dari ICW. Lihat W. Riawan Tjandra, op.cit., hlm. 52.
[23]   Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, ELSAM-HuMa, Jakarta, 2002, hlm. 250.
[24]   Mulyana W. Kusumah dan Paul S. Baut, Hukum, Politik dan Perubahan Sosial, Yayasan LBHI, Jakarta, 1999, hlm. 250-251.
[25]   Eep Saefulloh Fatah, Mempertimbangkan Politik Hukum Kita, http://www. hamline.edu/apakabar/basisdata.html, diakses tanggal 28 Januari 2016.
[26]   Didik J. Rachbini, Ekonomi Politik Utang, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2001, hlm. 62.
[27]   Terkait uraian ini baca lebih lanjut dalam Revrisond Baswir, Agenda Ekonomi Kerakyatan, Idea, Jakarta, 1997, hlm. 105.
[28]   Dedi Irawan, Mengurai Makna, Menebar Arah Politik Anggaran, Majalah Figur, Edisi XVI/Th.2007, hlm. 10-11.
[29]   Yuswar Zainul Basri dan Mulyadi Subri, Keuangan Negara dan Analisis Kebijakan Utang Luar Negeri, RajaGrafindo Perkasa, Jakarta, hlm. 217.
[30]   Agus Haryanto, Aspek Hukum dalam Penetapan Kebijakan Keuangan Negara, dalam buku Kebijakan Fiskal : Pemikiran, Konsep, dan Implementasi, Cet-1, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2004, hlm. 459. Lihat pula Endin AJ. Soefihara, op.cit. hlm. 20.
[31]   Agus Haryanto, loc.cit.
[32]   W. Riawan Tjandra, op.cit., hlm. 32.
[33]   Hamka Yandu, Tinjauan Hukum Atas Good and Clean Government Dalam Pengelolaan Keuangan Negara Dihubungkan dengan Paket Undang-Undang di Bindang Keuangan Negara, Tesis Program Magister Hukum Unpad Tahun 2007, hlm. 6.
[34]    Sejak 2004 hingga 2010 BPK selalu memberikan opini disclaimer sehingga masih banyak penyempurnaan yang harus dan terus dilakukan terhadap pengelolaan keuangan negara.
[35]   Mardiasmo, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Andi, Yogyakarta, 2002, hlm. 17.
[36]   Awan Setiawan, Reformasi Manajemen Keuangan Pemerintah : Sebuah Tinjauan, http://www.bappenas.go.id/index.php?module=Filemanager&func=download&pathext=ContentExpress/&view=412/04%20Awan%20Setiawan.Doc, diakses tanggal 18 Januari 2016.
[37]   Lihat M. Laica Marzuki, op.cit, hlm. 2-3.
[38]   Yusuf Anwar, Pasar Modal Sebagai Sarana Pembiayaan dan Investasi, Alumni, Bandung, 2005, hlm. 36-37.
[39]   Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan atas Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986, hlm. 2-3.
[40]   M. Laica Marzuki, op.cit., hlm. 6.
[41]   Albert Hasibuan, Politik Pembaharuan Hukum, http://www.goodgovernance-bappenas.go.id/ archive_wacana/kliping_wawasan.htm diakses tanggal 16 Agustus 2009.
[42]   Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-Konsep Hukum Dalam Pembanguan, Kumpulan Karya Tulis, Alumni, Bandung, 2006, hlm. 10.
[43]   Soejono Soekanto, Pokok-pokok Sosiologi Hukum, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 1999, hlm. 14.
[44]   Djuhaendah Hasan, Lembaga Jaminan Kebendaan Bagi Tanah dan Benda Lain Yang Melekat Pada Tanah Dalam Konsepsi Penerapan Asas Pemisahan Horisontal, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996, hlm. 37
[45]   Otje Salman, Kesadaran Hukum Masyarakat Terhadap Hukum Waris, Alumni, Bandung, 1993, hlm. 1-2.
[46]   Romli Atmasasmita, Politik Hukum Pemberantasan Korupsi: Lex Specialis Systematic Versus Lex Specialis Derogat Lege Generali, harian Media Indonesia tanggal 15 Oktober 2007.
[47]   Ibid.
[48]   Pengelolaan keuangan negara sesuai dengan prinsip-prinsip good governance menjadi bingkai bagi penyelenggaraan kesejahteraan rakyat dalam negara kesejahteraan (welfare state). Lihat lebih lanjut dalam W. Riawan Tjandra, op.cit, hlm. 34.
Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

URGENSI PENYELENGGARAAN BANTUAN HUKUM BAGI MASYARAKAT MISKIN OLEH PEMERINTAH DAERAH

Dipublikasi pada 1 Mei 2017 oleh Bachtiar FH Unpam

Bachtiar, SH.MH.

Dosen HTN-HAN Fakultas Hukum Universitas Pamulang

PENDAHULUAN

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) telah menegaskan bahwa “negara Indonesia merupakan negara hukum”. Norma ini bermakna bahwa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, hukum merupakan urat nadi seluruh aspek kehidupan kenegaraan. Hukum harus senantiasa tampil sebagai sarana yang harus mewarnai kehidupan, baik orang perorangan, masyarakat, maupun lembaga-lembaga negara dan pemerintahan.[1] Dalam negara hukum, negara melalui konstitusi mengakui dan melindungi hak asasi setiap warga negara. Negara menjamin hak konstitusional setiap orang untuk mendapatkan pengakuan, jaminan, perlindungan, kesetaraan, keadilan gender, penegakan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum sebagai sarana perlindungan hak asasi manusia.

Dalam rangka menjamin hak konstitusional bagi setiap warga negara yang mencakup perlindungan hukum, kepastian hukum, persamaan di depan hukum, dan perlindungan hak asasi manusia, pada tanggal 04 Oktober 2011 Pemerintah dan DPR secara bersama-sama telah menyetujui undang-undang yang mengatur bantuan hukum yakni, Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2011 tentang Bantuan Hukum (selanjutnya disebut UU Bantuan Hukum). Kehadiran UU Bantuan Hukum ini paling tidak menjawab ekspektasi yang tinggi dari masyarakat akan penyelesaian persoalan bantuan hukum di Indonesia, dimana sampai saat ini masih banyak rakyat Indonesia yang tak mendapatkan akses terhadap bantuan hukum.

Kehadiran UU Bantuan Hukum menimbulkan konsekuensi pembebanan kewajiban kepada Pemerintah untuk mengalokasikan dana penyelenggaraan bantuan hukum dalam APBN.  Pendanaan penyelenggaraan bantuan hukum dialokasikan pada anggaran kementerian yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum dan hak asasi manusia dalam hal ini Kementerian Hukum dan HAM RI. Namun Pembentuk UU Bantuan Hukum menyadari bahwa dana yang dialokasikan dalam APBN tidak akan mampu untuk memenuhi semua permohonan bantuan hukum yang ada di seluruh daerah. Untuk itu UU Bantuan Hukum melalui ketentuan Pasal 19 memberi ruang bagi daerah untuk mengalokasikan dana penyelenggaraan bantuan hukum dalam APBD. UU Bantuan Hukum memang tidak membebankan kewajiban bagi daerah untuk mengalokasikan dana penyelenggaraan bantuan hukum. Karena dalam ketentuan Pasal 19 ayat (1) menggunakan frasa ‘dapat’, sehingga tersedia pilihan bagi daerah apakah akan mengaturnya atau tidak. Akan tetapi apabila daerah berkehendak mengalokasikan dana penyelenggaraan bantuan hukum dalam APBD, maka Pemerintah Daerah dan DPR Daerah harus mengaturnya dalam Peraturan Daerah.

Sebagai wujud komitmen terhadap pemenuhan hak-hak konstitusional warga negara terutama hak atas bantuan hukum khususnya bagi anggota masyarakat yang tidak/kurang mampu di setiap Kabupaten/ Kota, menjadi urgen bagi Pemerintah Daerah untuk menjalankan amanat Pasal 19 ayat (1) UU Bantuan Hukum tersebut, yang diwujudkan dengan membentuk suatu Peraturan Daerah tentang Bantuan Hukum bagi masyarakat miskin. Kebutuhan tersebut didasarkan pada kenyataan adanya penduduk miskin yang rentan bermasalah dengan hukum.

HAM DAN HAK BANTUAN HUKUM DALAM NEGARA HUKUM

Esensi dari negara hukum adalah terwujudnya supremasi hukum sebagai salah satu sendi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Dalam kaitan inilah hukum harus senantiasa tampil sebagai sarana yang harus mewarnai kehidupan, baik orang perorangan, masyarakat, maupun lembaga-lembaga negara dan pemerintahan.[2] Dalam berbagai literatur hukum dinyatakan bahwa salah satu syarat bagi suatu negara hukum adalah adanya jaminan atas hak asasi manusia. Semua konsepsi negara hukum yang pernah dikemukakan oleh para pemikir tentang negara dan hukum selalu meletakkan gagasan perlindungan hak asasi manusia sebagai ciri utamanya. Dalam konsep negara  hukum  baik  rechstaat maupun  the  rule  of law terdapat perlindungan hak asasi manusia yang tidak hanya menjadi persyaratan normatif bagi ada tidaknya negara hukum, tetapi secara empirik persyaratan tersebut harus dilaksanakan oleh negara yang telah mengklaim sebagai negara hukum.

Dengan posisi hak asasi manusia yang sangat sentral dalam makrokosmos maupun mikrokosmos kehidupan bangsa manusia, maka tidak ada seorang ataupun penguasa dapat merampas atau mengurangi hak dasar manusia.[3] Bahkan hak asasi manusia itu tidak dapat dihilangkan atau dinyatakan tidak berlaku oleh negara. Negara dapat saja tidak mengakui hak-hak asasi manusia, akan tetapi dengan tidak mengakui hak-hak yang dimiliki manusia sebagai manusia itu menunjukkan bahwa negara itu martabat manusia belum diakui sepenuhnya.[4] Karena itu, adanya pengakuan dan perlindungan atas hak asasi setiap warga negara oleh konstitusi – baik dalam Pembukaan maupun Batang  Tubuh  UUD  1945 – merupakan  bukti bahwa  Indonesia merupakan negara yang berdiri di atas prinsip negara hukum.[5]

Dalam pandangan kritis Sri Soemantri, adanya jaminan terhadap hak-hak dasar setiap warga negara mengandung arti bahwa setiap penguasa dalam negara tidak dapat dan tidak boleh bertindak sewenang-wenang kepada warga negaranya. Bahkan adanya hak-hak dasar itu juga mempunyai arti adanya keseimbangan antara kekuasaan dalam negara dan hak-hak dasar warga negara.[6] Bagi Sudarto Gautama, dalam suatu negara hukum selain terdapat persamaan (equality) juga pembatasan (restriction). Batas-batas kekuasaan ini juga berubah-ubah, bergantung pada keadaan. Namun, sarana yang dipergunakan untuk membatasi kedua kepentingan itu adalah hukum. Baik negara maupun individu adalah subjek hukum yang memiliki hak dan kewajiban. Karena itu, dalam suatu negara hukum, kedudukan dan hubungan individu dengan negara senantiasa dalam keseimbangan. Kedua-duanya mempunyai hak dan kewajiban yang dilindungi oleh hukum.[7]

Dalam konsep yang demikian, bukan hanya dipahami bahwa negara hukum bertujuan mengakui dan melindungi hak asasi manusia, dalam arti negara menjamin setiap warga negaranya agar bebas dalam lingkungan hukum yang sesuai dengan ketentuan undang-undang sebagaimana yang dikemukakan oleh Frederich Julius Stahl, akan tetapi hak asasi manusia dalam konteks negara hukum harus juga dipahami sebagai suatu kenyataan dan kesadaran hukum yang hidup dalam masyarakat yang harus dijunjung tinggi oleh setiap individu masyarakat sebagai suatu norma atau kaidah hukum dalam tata pergaulan hidup masyarakat.

Negara yang menyatakan dirinya sebagai negara hukum mengakui supremasi hukum, tetapi dalam praktik tidak mengakui dan menghormati hak asasi manusia sehingga negara tersebut tidak dapat dan tidak tepat disebut sebagai negara hukum dan secara diametral bertentangan dengan teori negara hukum itu sendiri.[8] Hanya dalam sistem hukum yang responsif atau akomodatiflah maka hak-hak warga negara dihormati dan berkembang. Dalam negara hukum, usaha untuk melindungi, menghormati, memajukan, dan memenuhi hak-hak warga negara dapat menjadi ukuran tingkat penegakan hukum, peradaban, kemajuan, dan kematangan demokrasi suatu negara. Dengan demikian, menempatkan orang per orang sebagai subjek hukum dan bebas menikmati hak asasinya sebagai warga negara menjadi variabel utama.

Sementara itu, masyarakat kecil dan miskin begitu sulit mendapatkan keadilan tanpa adanya campur tangan dan bantuan dari negara. Perbedaan sosial dan permasalahan pada struktur sosial masyarakat tak akan dapat diselesaikan tanpa adanya campur tangan negara. Hadirnya negara terkait adanya kesenjangan sosial di masyarakat bertujuan membuka kesempatan kepada kelompok masyarakat rentan untuk mendapatkan keadilan. Usaha dan campur tangan negara untuk menciptakan kesejahteraan tidak terpusat pada bidang ekonomi semata namun juga dalam bidang hukum seperti pemberian bantuan hukum bagi masyarakat miskin. Bantuan hukum dimasukkan sebagai salah satu program peningkatan kesejahteraan rakyat.[9]

Dalam literatur bahasa Inggris, Istilah bantuan hukum itu sendiri dipergunakan sebagai terjemahan dari dua istilah yang berbeda yaitu legal aid dan legal assistance. Istilah legal aid biasanya digunakan untuk menunjukkan pengertian bantuan hukum dalam arti sempit berupa pemberian jasa di bidang hukum kepada seseorang yang terlibat dalam suatu perkara secara cuma-cuma atau probono, khususnya bagi mereka yang tidak mampu atau miskin. Sementara istilah legal assistance dipergunakan untuk menunjukkan pengertian bantuan hukum kepada mereka yang tidak mampu, ataupun pemberian bantuan hukum oleh para advokat yang mempergunakan honorarium.[10]

Menurut Adnan Buyung Nasution, bantuan hukum adalah legal aid, yang berarti pemberian jasa dibidang hukum kepada seseorang yang terlibat dalam suatu kasus atau perkara : (i) pemberian jasa bantuan hukum dilakukan dengan cuma-cuma; (ii) bantuan jasa hukum dalam legal aid lebih dikhususkan bagi yang tidak mampu dalam lapisan masyarakat miskin; dan (iii) dengan demikian yang menjadi motivasi utama konsep legal aid adalah menegakkan hukum dengan jalan membela kepentingan hak asasi rakyat kecil yang tak punya dan buta hukum.[11]

Dalam pengertian yang lebih luas maka definisi bantuan hukum diartikan sebagai upaya untuk membantu golongan masyarakat yang tidak mampu dalam bidang hukum. Bantuan hukum bisa diartikan sebagai pemberian jasa hukum kepada orang yang tidak mampu biasanya diukur secara ekonomi. Ini juga bisa diartikan, penyediaan bantuan pendanaan bagi orang yang tidak mampu membayar biaya proses. Karena bantuan hukum itu melekat sebagai sebuah hak, maka ada dua esensi dari bantuan hukum, yaitu : rights to legal representation dan access to justice.

Oleh karena itu, mendapatkan bantuan hukum merupakan hak asasi yang dimiliki oleh setiap orang. Hak asasi tersebut merujuk pada syarat setiap orang untuk mendapatkan keadilan, tanpa melihat perbedaan. Dengan bahasa lain, setiap orang yang tidak mampu memiliki hak atas bantuan hukum ketika dia bermasalah dengan hukum. Terpenuhinya hak atas bantuan hukum merupakan bagian dari pemenuhan hak atas peradilan yang jujur dan tidak memihak.

Hak atas bantuan hukum telah diterima secara univer­sal. Hak bantuan hukum dijamin dalam International Covenant on Civil dan Political Rights (ICCPR), UN Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice, dan UN Declaration on the Rights of Disabled Persons. Hak ini dikategorikan sebagai non-derogable rights, hak yang tak dapat dikurangi dan tak dapat ditangguhkan dalam kondisi apapun. Hak ini merupakan bagian dari keadilan prosedural, sama dengan hak-hak yang berkaitan dengan independensi peradilan dan imparsialitas hakim. Pemenu­han keadilan prosedural ini tidak dapat dilepaskan dari keadilan substantif, yaitu hak-hak yang dijamin dalam berbagai konvensi internasional.[12]

Di Indonesia, hak atas bantuan hukum tidak secara tegas dinyatakan sebagai tanggungjawab negara. Namun prinsip persa­maan di hadapan hukum dan pernyataan bahwa Indonesia adalah negara hukum menunjukkan bahwa hak bantuan hukum adalah hak konstitusional dan untuk itu negara menjamin dan memastikan adanya perlindungan hak atas bantuan hukum dari setiap orang yang tidak memiliki kemampuan untuk mendapatkan akses kepada keadilan hukum. Jaminan dan kepastian tersebut terdapat dalam Pasal 1 ayat (3) Peruba­han Ketiga UUD 1945, Pasal 27 UUD 1945 dan Putusan Mahkamah Konstitusi No. 006/PUU-II/2004.[13] Menurut Bagir Manan, adanya jaminan dan perlindungan tersebut merupakan sebuah hal yang memberikan penanda pentingnya bantuan hukum untuk menjamin hak setiap orang untuk mempertahankan hak-haknya dari tindakan hukum yang sewenang-wenang dan diskriminatif, sehingga tujuan negara untuk menciptakan persamaan di hadapan hukum, dapat terlaksana karena berjalannya fungsi dari bantuan hukum tersebut.[14]

Da­lam negara hukum (rechtstaat) negara mengakui dan melindungi hak asasi manusia setiap individu, sehingga semua orang memiliki hak untuk diperlakukan sama di hadapan hukum (equality before the law). Persamaaan di hadapan hukum harus diartikan secara dinamis dan tidak statis. Persamaan di hadapan hukum harus diimbangi oleh persamaan perlakuan (equal treatment). Hal ini didasarkan pula pada Pasal 34 ayat (1) UUD 1945 yang menya­takan bahwa “Fakir miskin dan anak-anak yang terlantar dipeli­hara oleh negara”. Dalam hal ini negara mengakui hak ekonomi, sosial, budaya, sipil dan politik dari fakir miskin. Maka atas dasar pertimbangan tersebut, fakir miskin memiliki hak untuk diwakili dan dibela oleh advokat/pembela umum baik di dalam maupun di luar pengadilan (legal aid) sama seperti orang mampu yang mendapatkan jasa hukum dari advokat (legal service). Penegasan ini memberikan implikasi bahwa bantuan hukum bagi fakir mis­kin merupakan tugas dan tanggung jawab negara dan merupakan hak konstitusional.[15]

Bantuan hukum biasanya merupakan program hukum untuk membantu pencari keadilan bagi rakyat kecil yang tidak mampu dan relatif buta hukum khususnya,[16] agar dapat membantu pencapaian pemerataan keadilan karena dapat dipermudah oleh usaha-usaha terbinanya sistem peradilan pidana yang terpadu. Pemberian bantuan hukum sangat berkaitan erat dengan proses peradilan pidana, yang menganut prinsip-prinsip hukum modern, dan mengikuti perkembangan masyarakat serta menghargai dan menjunjung tinggi harkat kemanusiaan. Penegakan hukum melawan perlakuan diskriminatif yang lahir akibat adanya perbedaan tindakan penegak hukum khususnya di dalam kerangka NKRI perlu ditindaklanjuti dengan arah kebijakan yang mendorong jaminan perlindungan negara terhadap pelaksanaan hak-hak dasar masyarakat. Jaminan perlindungan tersebut diarahkan kepada adanya akses keadilan bagi para pencari keadilan, khususnya bagi mereka yang tidak mampu, melalui  suatu instrumen hukum yang membuka ruang bagi mereka untuk memperoleh hak-hak konstitusional mereka, yaitu hak atas bantuan hukum.

URGENSI PENYELENGGARAAN BANTUAN HUKUM BAGI MASYARAKAT MISKIN OLEH PEMERINTAH DAERAH

Equality before the law and equal access to justice merupakan suatu prinsip hukum universal yang menegaskan bahwa semua orang harus mendapat perlakuan yang sama di muka hukum dan bahwa semua orang harus memiliki kesempatan yang sama untuk mendapatkan keadilan. Namun disadari bahwa dalam realita sosial di masyarakat tak dapat dikesampingkan adanya keadaan-keadaan tertentu membuat tidak semua golongan di masyarakat dapat dengan mudah merasakan kesejahteraan termasuk kesempatan untuk mendapatkan keadilan (access to justice). Kelompok masyarakat miskin merupakan contoh kelompok yang sangat rentan mengalami ketidakadilan dalam masyarakat.[17]

Fakta empiris menunjukkan bahwa tidak semua warga negara Indonesia menikmati fasilitas bantuan hukum. Mengingat besarnya jumlah penduduk Indonesia yang mencapai 220 juta jiwa serta jumlah penduduk miskin yang mencapai 32 juta jiwa serta wilayah Indonesia yang sedemikian luas, akses keadilan bagi mereka yang tergolong miskin atau tidak mampu masih jauh dari tingkat yang ideal. Perilaku pengabaian hak-hak terhadap kelompok miskin yang berujung pada perlakuan tidak adil, tidak hanya dapat terjadi dalam proses kehidupan bermasyarakat sehari-hari, namun juga bisa terjadi dalam proses peradilan.[18]

Dalam setiap tahapan proses peradilan pidana, mulai dari tahap praajudikasi maupun tahap ajudikasi kerap kali ditemui adanya tersangka dan terdakwa, tidak didampingi oleh seorang pengacara/advokat. Pada saat proses penyidikan hak-hak para tersangka kerap kali diabaikan akibat ketiadaan pendampingan hukum. Demikian pula pada tahap pemeriksaan persidangan, pembelaan yang dilakukan terdakwa hanyalah berdasarkan apa yang diperbuatnya, padahal banyak cara dan argumentasi agar terdakwa tersebut membela dirinya sendiri supaya keputusan hakim tidak berat sebelah. Lain hal dengan seseorang narapidana yag didampingi penasehat hukum dia masih bisa menceritakan titik terang permasalahannya dan penasehat hukumnya bisa memberikan yang menjadi dalih di depan persidangan yang meringankan keputusan hakim terhadapnya. Demikian pula kenyataan tersebut ditemui dalam sengketa-sengketa keperdataan. Bagi penggugat atau tergugat yang didampingi oleh seorang advokat/pengacara/pembela umum lebih maksimal dalam memperjuangkan hak-hak klien mereka, akan tetapi bagi yang tidak memiliki akses pada pendampingan hukum, maka tidak menutup kemungkinan dikalahkan dalam persengketaan perdata tersebut. Apalagi sistem penegakan hukum di bangsa Indonesia belum berjalan sebagaimana mestinya.

Permasalahan lain adalah kurangnya pengetahuan masyarakat tentang Bantuan Hukum sebagai hak-haknya yang harus di penuhi dan juga kurangnya pemberitahuan atau sosialisasi dari pejabat yang berwenang dalam rangka agar tersangka atau terdakwa mengetahui hak-haknya, sehingga kadang terkesan menghalang-halangi proses pemberian bantuan hukum sebagai hak dari tersangka atau terdakwa, dalam segala proses pemeriksaan dan dalam segala tingka peradilan. Dengan adanya bantuan hukum terhadap terpidana harus dilakukan oleh Pemerintah sedini mungkin hal ini untuk mencegah agar tidak ada lagi terpidana yang dirampas hak-haknya oleh para aparatur penegak hukum misalnya banyak kasus yang sering dijumpai, banyak terpidana yang telah ditahan melebihi masa pidana yang semestinya dijalani, kekerasan sering muncul dalam lembaga pemasyarakatan bahkan intensitasnya menjadi sangat tinggi, kekerasan menjadi ritual dan mengkristal dalam setiap pemeriksaan. Kekerasan berlangsung mulai dari yang spesifik, sampai pada bentuk kekerasan fisik yang menimbulkan cacat permanen.

Dengan melihat berbagai realitas tersebut, tampaknya persamaan di hadapan hukum dan perlindungan hukum tidak dengan mudah dapat terwujud. Perbedaan kemampuan, baik secara ekonomis maupun secara intelektual, menyebabkan sulitnya para pencari keadilan dalam mengakses keadilan (acces to justice). Diskriminasi sering terjadi terhadap masyarakat marginal, mulai dari pembuatan aturan hukum, pelaksanaan, sampai penegakan hukum. Oleh karena itu, demi terwujudnya persamaan dan perlakuan di hadapan hukum, bantuan hukum mutlak diperlukan. Bantuan hukum bukan hanya prasyarat untuk memenuhi hak konstitusional warga negara, tetapi juga merupakan salah satu hak konstitusional warga negara yang harus dijamin pemenuhannya oleh negara. Disinilah titik penting pemenuhan bantuan hukum oleh negara, termasuk oleh Pemerintah Daerah.

Pemerintah Daerah merupakan institusi penting dalam pelaksanaan kehidupan bernegara. Sesuai peraturan perundang-undangan Indonesia, Pemerintah Daerah merupakan pelaksana asas desentralisasi di mana pemerintah pusat menyerahkan sebagian urusannya kepada daerah untuk dikelola secara mandiri. Dalam konteks ini Pemerintah Daerah diberi kebebasan untuk mengatur dirinya sendiri dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah, antara lain melalui penerbitan produk hukum daerah. Melalui kewenangan yang dimilikinya, pada dasarnya Pemerintah Daerah mempunyai peluang untuk mengimplementasikan kegiatan bantuan hukum, terutama bagi masyarakat tidak mampu.

Sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, Pemerintah Daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 dan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, pada dasarnya juga memikul tanggung jawab terhadap kewajiban-kewajiban negara dalam menjamin dan melindungi hak-hak konstitusional warga negara. Selama ini, pemberian bantuan hukum yang dilakukan belum banyak menyentuh orang atau kelompok orang yang tidak mampu secara ekonomi, sehingga mereka kesulitan untuk mengakses keadilan karena terhambat oleh ketidakmampuan mereka untuk mewujudkan hak-hak konstitusional mereka.[19]

Selain itu, keberpihakan Pemerintah Daerah terhadap masyarakatnya yang bermasalah dengan hukum melalui upaya pemberian bantuan hukum belum menjadi inisiatif dari Pemerintah Daerah. Selama ini, pendekatan penguatan terhadap masyarakat tidak mampu pada dasarnya dilakukan melalui program-program pengentasan dan penguatan ekonomi masyarakat. Kalaupun ada program yang berkenaan dengan bidang hukum, umumnya dilaksanakan dalam bentuk penyuluhan hukum ataupun sosialisasi aturan-aturan perundang-undangan.

Berangkat dari situasi tersebut, Pemerintah Daerah hendaknya turut serta memikul tanggung jawab negara dalam menjamin dan melindungi hak setiap warga negara untuk mendapatkan akses terhadap keadilan melalui penerapan program bantuan hukum yang dituangkan ke dalam suatu Peraturan Daerah. Keberadaan Peraturan Daerah tentang bantuan hukum merupakan suatu hal yang mendesak untuk diwujudkan sebagai bentuk komitmen dan political will setiap Pemerintah Daerah terhadap masyarakat tidak mampu di daerahnya.

Peraturan Daerah tentang Penyelenggaraan Bantuan Hukum bagi masyarakat miskin yang akan dibentuk oleh Pemerintah Daerah pada dasarnya merupakan peraturan yang ditujukan untuk menjamin adanya pelayanan publik yang disediakan Pemerintah Daerah kepada masyarakatnya. Melalui Peraturan Daerah tersebut Pemerintah Daerah hendak menegaskan kembali jenis pelayanan publik yang disediakan, bagaimana mendapatkan aksesnya serta kejelasan kewajiban Pemerintah Daerah dan hak warganya. Melalui Peraturan Daerah ini diatur prinsip-prinsip jaminan dan perlindungan hak atas bantuan hukum yang menjadi bagian dari pelayanan publik bagi warga masyarakat di daerah. Oleh karena itu, keberadaaan Peraturan Daerah tentang Penyelenggaraan Bantuan Hukum urgen untuk diadakan tidak hanya dalam rangka menjamin hak atas bantuan hukum dalam rangka untuk meningkatkan pelayanan public, tetapi juga menjamin hak-hak konstitusional warga masyarakat demi mencapai tujuan rakyat daerah yang sejahtera.

PENUTUP

Pelaksanaan bantuan hukum yang diformilkan ke dalam suatu Peratuaran Daerah sangat diperlukan dalam rangka untuk menjamin dan mewujudkan persamaan dihadapan hukum dan akses pada keadilan bagi setiap orang terutama masyarakat miskin sebagai kelompok masyarakat yang rentan bermasalah dengan hukum. Hal ini juga dimaksudkan guna terciptanya prinsip ”fair trial” di mana bantuan hukum yang dilaksanakan oleh seorang pemberi bantuan hukum dalam rangka proses penyelesaian suatu perkara, baik dari tahap penyidikan maupun pada proses persidangan, amat penting guna menjamin terlaksananya proses hukum yang sesuai dengan norma-norma aturan hukum.

Kehadiran Peraturan Daerah ini paling tidak menjawab ekspektasi yang tinggi dari masyarakat akan penyelesaian persoalan bantuan hukum di daerah, dimana sampai saat ini masih terdapat masyarakat miskin yang tidak mendapatkan akses terhadap bantuan hukum. Pemberian bantuan hukum yang dilakukan Pemerintah Daerah melalui suatu Peraturan Daerah merupakan salah satu cara mengentaskan masyarakat dari kemiskinan, khususnya dalam bidang hukum. Bantuan hukum untuk masyarakat miskin ini, selain bertujuan untuk memberdayakan keberadaan dan kesamaan hukum bagi seluruh lapisan masyarakat, juga bertujuan untuk menggugah kesadaran dan kepatuhan hukum masyarakat, yaitu melalui penggunaan hak yang disediakan oleh pemerintah dalam hal membela kepentingan hukumnya baik di depan pengadilan (litigasi) maupun penyelesaian non litigasi.

 

Pustaka Acuan :

Abdul Ghofur Anshori & Sobirin Malian (ed.), Membangun Hukum Indonesia: Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Kreasi Total Media, Yogyakarta, 2008.

Abdurrahman, Aspek-Aspek Bantuan Hukum di Indonesia, Cendana Press, Jakarta, 1983.

Adnan Buyung Nasution, dkk., Bantuan Hukum Akses Masyarakat Marginal terhadap Keadilan, Tinjauan Sejarah, Konsep, Kebijakan, Penerapan dan Perbandingan, LBH Jakarta, Jakarta, 2007.

  1. Masyhur Effendi dan Taufani Sukmana Evandri, HAM Dalam Dimensi/Dinamika Yuridis, Sosial, Politik; Dan Proses Penyusunan/Aplikasi Ha-kham (Hukum Hak Asasi Manusia) dalam Masyarakat, Edisi Revisi, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2010.

Artidjo Alkostar, Korupsi Politik di Negara Modern, FH UII Press, Yogyakarta, 2008.

Bachtiar, Problematika Implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi Pada Pengujian UU Terhadap UUD, Raih Asa Sukses, Jakarta, 2015.

Bagir Manan, Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia di Indonesia, Yayasan Hak Asasi Manusia, Semokrasi dan Supremasi Hukum, Alumni, Bandung, 2001.

Bambang Sunggono, Bantuan Hukum Dan Hak Asasi Manusia, Mandar Maju, Bandung, 2001.

Frans Magnis-Suseno, Etika Politik: Prinsip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999.

ILRC & Forum Solidaritas LKBH Kampus, Menjamin Hak Atas Bantuan Hukum Bagi Masyarakat Marginal: Position Paper RUU Bantuan Hukum dan Peran LKBH Kampus, ILRC, Jakarta, 2010.

Iriyanto A. Baso Ence, Negara Hukum dan Hak Uji Konstitusionalitas Mahkamah Konstitusi, Alumni, Bandung, 2008.

Majda El Muhtaj, Hak Asasi Manusia Dalam Konstitusi Indonesia, Dari UUD 1945 sampai dengan Perubahan UUD 1945 Tahun 2002, Kencana, Jakarta, 2015.

  1. Cappelleti and B. Garth, Acces to Justice, Giuffre-Sijthoff, Italy, 1978.

Soerjono Soekanto, Bantuan Hukum Suatu Tinjauan Sosio Yuridis, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1983.

Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992.

  1. Tasrif, Menegakkan Rule of Law di Bawah Orba, Peradin, Jakarta, 1971.

Sudargo Gautama, Pengertian Tentang Negara Hukum, Alumni, Bandung, 1983.

[1]     Bachtiar, Problematika Implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi Pada Pengujian UU Terhadap UUD, Raih Asa Sukses, Jakarta, 2015, hlm. 1. Prinsip negara hukum mengajarkan bahwa komunikasi dan interaksi sosial yang terdiri dari berbagai elemen komunitas berinteraksi dan bertransaksi untuk mencapai tujuan dan cita-cita bersama. Bahwa tatanan kehidupan dan komunikasi antar individu dalam suatu komunitas masyarakat mengacu kepada aturan main yang disepakati dan dipakai sebagai acuan dan referensi para pihak dalam melakukan hubungan dan perbuatan hukum. Atas dasar konsep tersebut, tidak ada kesemena-menaan atau kesewenang-wenangan yang dilakukan baik oleh penegak hukum maupun oleh pencari keadilan, sehingga melahirkan civil society di mana antar individu sebagai rakyat atau warga negara mempunyai kedudukan yang sama dan sederajat di depan hukum (equality before the law).

[2]     Iriyanto A. Baso Ence, Negara Hukum dan Hak Uji Konstitusionalitas Mahkamah Konstitusi, Alumni, Bandung, 2008, hlm. 18.

[3]     Artidjo Alkostar, Korupsi Politik di Negara Modern, FH UII Press, Yogyakarta, 2008, hlm. 329.

[4]     Frans Magnis-Suseno, Etika Politik: Prinsip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999, hlm. 121-122.

[5]     Pidato Pengukuhan Moh. Mahfud MD, “Politik Hukum Hak Asasi Manusia Di Indonesia”, dalam Abdul Ghofur Anshori & Sobirin Malian (ed.), Membangun Hukum Indonesia: Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Kreasi Total Media, Yogyakarta, 2008, hlm. 249-250.

[6]     Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992, hlm. 74.

[7]     Sudargo Gautama, Pengertian Tentang Negara Hukum, Alumni, 1983, Bandung,  hlm. 3

[8]     A. Masyhur Effendi dan Taufani Sukmana Evandri, HAM Dalam Dimensi/Dinamika Yuridis, Sosial, Politik; Dan Proses Penyusunan/Aplikasi Ha-kham (Hukum Hak Asasi Manusia) dalam Masyarakat, Edisi Revisi, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2010, hlm. 49.

[9]     Hal tersebut dapat dilihat dalam catatan sejarah Amerika, pada tahun 1964 negera tersebut mendorong adanya bantuan hukum sebagai bagian dari program untuk mendorong kesejahteraan masyarakat. selain di Amerika, masalah bantuan hukum juga terjadi di Inggris yakni sekitar tahun 1967. Perkembangan tersebut tidaklah terjadi secara kebetulan, akan tetapi agak banyaknya tersebut disebabkan karena semakin rumitnya kedudukan dan peranan pribadi-pribadi sebagai warga negara untuk mencapai kesejahteraan. Lihat Soerjono Soekanto, Bantuan Hukum Suatu Tinjauan Sosio Yuridis, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1983, hlm. 55.

[10]    Abdurrahman, Aspek-Aspek Bantuan Hukum di Indonesia, Cendana Press, Jakarta, 1983, hlm.17-18.

[11]    Adnan Buyung Nasution, dkk., Bantuan Hukum Akses Masyarakat Marginal terhadap Keadilan, Tinjauan Sejarah, Konsep, Kebijakan, Penerapan dan Perbandingan, LBH Jakarta, Jakarta, 2007, hlm. 13.

[12]    ILRC & Forum Solidaritas LKBH Kampus, Menjamin Hak Atas Bantuan Hukum Bagi Masyarakat Marginal: Position Paper RUU Bantuan Hukum dan Peran LKBH Kampus, ILRC, Jakarta, 2010, hlm. 2.

[13]    Dalam putusan tersebut, Hakim Konstitusi dalam pertimbangannya menegaskan bahwa UUD 1945 Pasal 1 ayat (3) secara tegas menyatakan Indonesia adalah negara hukum yang dengan de­mikian berarti,bahwa hak untuk mendapatkan bantuan hukum sebagai bagian dari hak asasi manusia,harus dianggap sebagai hak konstitusional warga negara, kendatipun undang-undang dasar tidak secara eksplisit mengatur atau menyatakannya, dan karena itu negara wajib menjamin pemenuhannya.

[14]    Bagir Manan, Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia di Indonesia, Yayasan Hak Asasi Manusia, Semokrasi dan Supremasi Hukum, Alumni, Bandung, 2001, hlm. 59.

[15]    Ibid., hlm. 3.

[16]    Bambang Sunggono, Bantuan Hukum Dan Hak Asasi Manusia, Mandar Maju, Bandung, 2001, hlm. 3-4.

[17]    Kemiskinan atau tidak mampu dapat diartikan adalah ketidak-cukupan seseorang untuk bisa memenuhi kebutuhan-kebutuhan primernya, seperti pangan, sandang dan papan untuk kelangsungan hidup dan meningkat posisi sosial ekonominya. Tetapi masalahnya adalah sumber-sumber daya material yang dimiliki masyarakat miskin keadaanya sangat terbatas hanya dapat digunakan untuk mempertahankan kehidupan fisiknya dan tidak memungkinkan untuk dapat meningkatkan kesejahteraan.

[18]    Hal tersebut sudah sejak lama terjadi sehingga tak salah jika Oliver Goldsmith, seorang sarjana Inggris, pernah mengatakan, “Laws grid the poor and rich men rule the law”. Baca lebih lanjut dalam S. Tasrif, Menegakkan Rule of Law di Bawah Orba, Peradin, Jakarta, 1971, hlm. 31.

[19]    M. Cappeletti menganggap bahwa bantuan hukum sangat penting, namun di banyak negara khususnya negara berkembang belum memadai sehingga kesempatan masyarakat miskin untuk mendapatkan keadilan masih sulit terpenuhi. “In most modern societies the help of lawyer is essential, if not mandatory, to decipher increasingly complex laws and arcane procedures encountered in bringing a civil claim to court…Until very recently, however, the legal aid schemes of most countries were fundamentally inadequate.” M. Cappelleti & B. Garth, Acces to Justice, Giuffre-Sijthoff, Italy, 1978, hlm. 22.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

FORMAT KELEMBAGAAN NEGARA PASCA PERUBAHAN UUD NRI TAHUN 1945 : Telaah Aspek Pengubah Hukum

Dipublikasi pada 21 Desember 2016 oleh Bachtiar FH Unpam

Bachtiar

Dosen HTN-HAN Fakultas Hukum Universitas Pamulang

Abstrak : Format Kelembagaan Negara Pasca Perubahan UUD NRI Tahun 1945 : Telaah Aspek Pengubah Hukum. Tulisan ini membahas dua isu utama yang mendorong adanya perubahan format kelembagaan negara dalam UUD NRI 1945 dan kedudukan lembaga negara pasca perubahan UUD NRI 1945 relevansinya dengan aspek-aspek pengubah hukum. Hal ini ditujukan agar dapat diperoleh gambaran mengenai kedudukan lembaga negara pasca perubahan UUD NRI 1945 sebagai faktor pengubah hukum dalam tatanan sistem ketatanegaraan Indonesia. Pasca Perubahan UUD NRI 1945, format kelembagaan negara di Indonesia telah mengalami proses deferensiasi yang semakin jelas baik dari segi sumber kewenangannya maupun dari fungsi kelembagaannya. Hal ini merupakan suatu keniscayaan karena di negara-negara yang tengah mengalami perubahan dari otoriterian menuju demokrasi, gagasan pembaruan format kelembagaan negara menjadi sesuatu yang urgen karena ingin mengubah atau memperbaiki sistem ketatanegaraan yang lebih ideal dan sempurna, sesuai perkembangan jamannya.

Pendahuluan

Sejarah telah mencatat bahwa sejak 1999 telah terjadi perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Perubahan ini merupakan keniscayaan yang tidak dapat dibendung sebagai konsekuensi dari gerakan reformasi yang berpuncak pada Mei 1998 yang diawali oleh jatuhnya pemerintahan Orde Baru setelah berkuasa selama tak kurang dari 32 tahun. Betapa tidak, sebelum tahun 1998 secara simbolis ada dua hal yang tidak terbayangkan untuk dapat disentuh oleh ide perubahan, yaitu (i) perubahan dalam jabatan Presiden Soeharto dan (ii) perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) yang cenderung dikeramatkan. Menurut Jimly Asshiddiqie, kedua hal itu selama lebih dari 30 tahun terus bertahan di puncak piramid kekuasaan, sehingga tanpa disadari telah mengalami proses sakralisasi alamiah, dan menyebabkan keduanya menjadi simbol kesaktian dalam politik kekuasaan di Indonesia.[2]

Gerakan reformasi ini kemudian mengagendakan amandemen atas UUD 1945 karena UUD tersebut dianggap selalu melahirkan pemerintahan yang berwatak otoriter. Hal ini sesuai pendapat Moh. Mahfud MD., bahwa konstruksi pemikiran atas munculnya otoriterisme yang dibangun berdasarkan peluang yang ada di UUD 1945 itu sendiri dapat disederhanakan. Pertama, UUD 1945 menganut sistem yang executive heavy (meletakkan tumpuan kekuasaan pada presiden); Kedua, memuat pasal-pasal yang ambigu (dapat ditafsirkan lebih dari satu tafsir); Ketiga, terlalu banyak memuat atribusi kewenangan untuk mengatur hal-hal penting yang diberikan kepada lembaga legislatif; Keempat, lebih percaya pada semangat orang (penyelenggara negara) tanpa imbangan sistem yang kuat.[3] Karena itu, pemerintah yang lahir dari UUD 1945 dapat dikatakan selalu anti demokrasi substansial.[4] Dengan perkataan lain, fundamen ketatanegaraan yang dibangun dalam UUD 1945 bukanlah bangunan yang demokratis. Pada masa keberlakuan UUD 1945, kekuasaan tertinggi di tangan MPR (dan pada kenyataannya bukan di tangan rakyat), kekuasaan yang sangat besar pada presiden, adanya pasal-pasal yang terlalu “luwes” (sehingga dapat menimbulkan multitafsir) serta kenyataan perumusan UUD 1945 tentang semangat penyelenggara negara yang belum cukup didukung ketentuan konstitusi.

Berdasarkan hal itulah kemudian reformasi tahun 1998 menjadikan perubahan UUD 1945 sebagai salah satu agenda utamanya. Perubahan UUD 1945 telah menghasilkan perubahan-perubahan substansial bagi penyelenggaraan kehidupan bernegara. Perubahan-perubahan substantif itu menyangkut konsep yang sangat mendasar dan sangat luas jangkauannya, serta dilakukan dalam waktu yang relatif sangat singkat, yaitu secara bertahap selama empat kali dan empat tahun. Perubahan besar-besaran pada level konstitusi ini juga berakibat sangat besar terhadap skema dan format kelembagaan negara mulai dari tingkat yang paling tinggi sampai ke tingkat yang paling rendah.[5] Perubahan kelembagaan negara dan pembentukan lembaga baru dalam sistem dan struktur kekuasaan negara merupakan hasil koreksi terhadap cara dan sistem kekuasaan negara sebagai akibat tuntutan reformasi serta aspirasi keadilan yang berkembang di masyarakat, sekaligus sebagai upaya untuk mendorong terwujudnya cita-cita negara demokrasi, tegaknya hak asasi manusia dan hukum yang berkeadilan, serta pemerintahan yang bersih dan bertanggung jawab.[6]

Hal ini menjadi niscaya karena selama berlakunya UUD 1945 dalam tiga periode sistem politik ternyata di Indonesia tidak pernah lahir sistem kelembagaan negara yang demokratis yang mengedepankan adanya check and balances. Pranata lembaga negara bekerja berdasarkan polarisasi dan dominasi kekuasaan pada satu kutub kekuasaan serta kedudukan lembaga-lembaga negara tidak berada pada posisi yang sejajar. Karenanya reformasi telah menghasilkan adanya ketegasan posisi dan kedudukan dari tiap-tiap lembaga negara pada posisi dan kedudukan yang sejajar, tidak saling mendominasi, dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Perubahan format kelembagaan negara ini dalam pandangan Asshiddiqie dapat dimengerti sebab kekuasaan negara pada akhirnya diterjemahkan ke dalam tugas dan wewenang lembaga negara.[7] Lembaga negara merupakan organ yang mengisi dan menjalankan negara. Tanpa ada lembaga negara maka negara tersebut tidak akan berfungsi. Ketiadaan lembaga negara dalam struktur suatu negara akan menyebabkan tidak efektifnya keberadaan suatu negara, bahkan besar kemungkinan akan mengakibatkan goyah dan runtuhnya suatu negara.[8] Tujuan diadakannya lembaga-lembaga negara adalah  untuk menjalankan fungsi negara dan menjalankan fungsi pemerintahan secara aktual. Dengan kata lain, lembaga-lembaga tersebut harus dapat membentuk satu kesatuan proses yang satu sama lain saling berhubungan dalam rangka penyelenggaraan fungsi negara. Tercapai tidaknya tujuan bernegara berujung pada bagaimana lembaga-lembaga negara tersebut melaksanakan tugas dan wewenang konstitusionalnya serta pilihan penyelenggaraan negara dalam bentuk hubungan antarlembaga negara. Pengaturan lembaga negara dan hubungan antarlembaga negara merefleksikan pilihan dasar-dasar kenegaraan yang dianut.[9]

Berdasarkan berbagai uraian di atas, maka pembahasan dalam tulisan ini akan difokuskan pada dua isu utama yaitu hal-hal yang mendorong adanya perubahan format kelembagaan negara dalam UUD NRI 1945 dan kedudukan lembaga negara pasca perubahan UUD NRI 1945 relevansinya dengan aspek-aspek pengubah hukum. Hal ini ditujukan agar dapat diperoleh gambaran mengenai kedudukan lembaga negara pasca perubahan UUD NRI 1945 sebagai faktor pengubah hukum dalam tatanan sistem ketatanegaraan Indonesia.

Konsepsi Dasar Lembaga Negara

Konsep lembaga negara secara terminologis memiliki keberagaman istilah. Di kepustakaan Inggris, sebutan lembaga negara menggunakan istilah “political Institution”, sedangkan dalam kepustakaan Belanda dikenal dengan istilah “staat organen”. Sementara itu, bahasa Indonesia menggunakan istilah “lembaga negara, badan negara, atau organ negara”.[10] Oleh karena itu, istilah lembaga negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapan negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Akan tetapi, satu sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, sehingga tidak membingungkan.

Untuk memahami pengertian organ atau lembaga negara secara lebih dalam, dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen yang menguraikan bahwa siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata-hukum (legal order) adalah suatu organ.[11] Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Disamping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying).[12] Disamping pengertian luas, Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu.[13]

Terkait hal di atas Asshiddiqie berpendapat bahwa lembaga atau organ negara dalam arti sempit ini dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat, yaitu jabatan umum, jabatan publik. Namun tidak semua individu yang menjalankan fungsi organ negara itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam arti sebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hak pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan fungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam menciptakan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegang jabatan tertentu dalam struktur organisasi negara sama sekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat.[14]

Bersandar pada pengertian di atas, menurut Asshiddiqie, konsep organ negara dan lembaga negara itu sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif saja. Lebih lengkap diuraikannya sebagai berikut :

Pertama, dalam arti yang paling luas, (pengertian pertama), organ negara paling luas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating dan law-applying; Kedua, (pengertian kedua), organ negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yang menjalankan fungsi law-creating atau law-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; Ketiga (pengertian ketiga), organ negara dalam arti lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi lawcreating dan/atau law-applying dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Keempat, (dalam pengertian keempat) yang lebih sempit lagi, organ atau lernbaga negara itu hanya terbatas pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah. Kelima, di samping keempat pengertian di atas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu lembaga negara dalam arti sempit/lembaga negara dalam pengertian kelima.[15]

Sebenarnya dalam UUD 1945 tidak secara langsung menyebut adanya lembaga negara bahkan dalam pandangan H.A.S. Natabaya istilah “lembaga” tidak dikenal dalam UUD 1945, yang ada adalah istilah “badan”.[16] Hal tersebut misalnya ditemui dalam Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 untuk Badan Pemeriksa Keuangan, juga dalam Pasal 24 UUD 1945 untuk istilah “badan kehakiman”. Dalam Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 dipergunakan istilah “badan”, termasuk dalam Penjelasan UUD 1945 tentang “Sistem Pemerintahan Negara” MPR yang selama ini disebut “lembaga negara tertinggi” atau “lembaga tertinggi” justru disebut “badan” sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Artinya, istilah “badan” yang disebutkan di dalam Batang Tubuh dan Penjelasan UUD 1945 sebagai pengertian “organ negara” tampaknya dipergunakan secara konsisten.

Ternyata dalam praktik ketatanegaraan (konvensi) dan bahkan melalui Ketetapan MPR No. III/MPR/1978, istilah “badan” diubah atau ditafsirkan menjadi istilah “lembaga” dimana dalam Ketetapan MPR tersebutmembagi lembaga Negara menjadi dua kategori, yaitu lembaga tertinggiNegara dan lembaga tinggi Negara. Lembaga tertinggi Negara adalah MPR, dan lembaga tinggi Negara adalah Presiden, DPR, DPA, BPK, dan MA. Menurut Harjono, dengan mendasarkan pada Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 lebih tepat disebut sebagai “badan negara” dibanding menyebutnya sebagai “lembaga negara”, karena kata badan menunjukkan kepada sebuah organ dan dengan demikian mempunyai makna yang lebih terbatas dibandingkan dengan kata lembaga negara yang mempunyai makna ganda.[17]

Pasca amandemen, istilah “badan” masih dipergunakan dalam Pasal 23E, Pasal 23F, dan Pasal 23G tentang Badan Pemeriksa Keuangan, demikian pula dalam Pasal 24 ayat (2) dan ayat (3). Namun dalam Pasal 24C ayat (1) dipergunakan istilah “lembaga negara” yang menyebutkan salah satu kewenangan dari Mahkamah Konstitusi adalah untuk mengadili dan memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Demikian pula dalam Pasal II Aturan Peralihan yang dalam UUD 1945 dipergunakan istilah “badan”, oleh UUD NRI 1945 diganti dengan istilah “lembaga”. Artinya, pasca perubahan UUD NRI 1945, meskipun masih ada dalam Batang Tubuh yang menggunakan istilah “badan negara”, tetapi secara terminologi terdapat pergeseran dan penggunaan kesamaan istilah menjadi “lembaga negara”.

Patrialis Akbar berpendapat bahwa UUD 1945 hasil perubahan telah menggunakan dua istilah didalamnya, yakni “badan” dan “lembaga negara”. Kata “badan” dipergunakan tampaknya untuk melestarikan hasil karya para pendiri negara (the founding leaders) berupa UUD 1945 hasil BPUPKI, dan kata “lembaga negara” diadopsi tampaknya sebagai perkembangan bahasa Indonesia oleh para perumus rancangan perubahan UUD 1945 yang tergabung dalam Panitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja MPR yang hasil kerjanya disahkan MPR periode 1999-2004.[18] Namun demikian menurut Akbar, lebih tepat jika menggunakan kata “lembaga negara” dengan pertimbangan bahwa istilah ini telah lazim dipergunakan selama beberapa dasawarsa untuk menyebut organisasi yang menyelenggarakan pemerintahan negara di Indonesia.[19] Pertimbangan lain adalah kenyataan bahwa perkembangan bahasa Indonesia sekarang ini lebih banyak menggunakan kata “lembaga negara” dibanding kata “badan negara” ataupun organ negara”.[20] Pendapat lain juga dikemukakan oleh Harjono bahwa istilah “lembaga negara” ini dapat mempunyai pengertian yang lebih luas yaitu semua lembaga yang dibentuk untuk menjalankan fungsi pemerintahan atau dibentuk berdasarkan hukum publik yang dibedakan dengan lembaga negara yang dibentuk oleh masyarakat.[21]

Sementara itu menurut Natabaya, semua istilah tersebut pada dasarnya mempunyai makna yang esensinya kurang lebih sama. Oleh karena itu, dalam konteks ini dapat saja berbagai istilah tersebut digunakan untuk menyebutkan suatu organisasi yang tugas dan fungsinya menyelenggarakan pemerintahan negara, sehingga tinggal memilih apakah “organ negara”, “badan negara” atau “lembaga negara”, yang penting ada konsistensi penggunaan.[22] Kalaupun istilah-istilah tersebut seringkali dipertukarkan satu sama lain, akan tetapi menurut Asshiddiqie, satu sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, sehingga tidak membingungkan.[23] Bahkan menurutnya, untuk memahaminya secara tepat, maka tidak ada jalan lain kecuali mengetahui persis apa yang dimaksud dan apa kewenangan dan fungsi yang dikaitkan dengan organisasi atau badan yang bersangkutan.[24] Asshiddiqie mencontohkan, dalam DPR ada Badan Kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Di dalam lembaga seperti Lembaga Penyiaran Publik (LPP) misalnya Radio Republik Indonesia (RRI) ada Dewan Pengawas. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang lebih sempit dari istilah-istilah dewan, badan, dan lembaga, sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di dalamnya. Jadi, sangat penting untuk membedakan apakah lembaga atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan untuk negara atau oleh dan untuk masyarakat.[25] Dengan bersandar pada uraian di atas, Asshiddiqie akhirnya berpendapat bahwa lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat dapat disebut sebagai lembaga negara. Lembaga negara itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif ataupun yang bersifat campuran.[26]

Raison D’etre Pembaruan Format Kelembagaan Negara Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Melalui Perubahan UUD 1945

Sistem ketatanegaraan Indonesia saat ini telah mengalami perubahan yang sangat penting dan mendasar. Hasil amandemen UUD NRI 1945 telah membawa angin perubahan dalam kehidupan ketatanegaraan, terutama yang terkait dengan adanya gagasan perubahan format lembaga negara atau pembaruan kelembagaan negara dalam UUD NRI 1945. Artinya, sistem ketatanegaraan Indonesia setelah amandemen konstitusi itu telah mengalami perubahan-perubahan yang sangat mendasar, yang juga mempengaruhi struktur dan mekanisme struktural organ-organ negara Republik Indonesia. Hal ini merupakan suatu keniscayaan karena di negara-negara yang tengah mengalami perubahan dari otoriterian menuju demokrasi, gagasan pembaruan lembaga negara menjadi sesuatu yang urgen karena ingin mengubah atau memperbaiki sistem kehidupan ketatanegaraan lebih ideal dan sempurna, sesuai dengan perkembangan jamannya.

Perubahan atas sistem penyelenggaraan kekuasaan yang dilakukan melalui perubahan UUD 1945, adalah upaya untuk menutupi berbagai kelemahan yang terkandung dalam UUD 1945 yang dirasakan dalam praktek ketatanegaraan selama ini. Karena itu arah perubahan yang dilakukan adalah antara lain mempertegas beberapa prinsip penyelenggaraan kekuasaan negara sebelum perubahan yaitu prinsip negara hukum (rechtsstaat) dan prinsip sistem konstitusional (constitutional system), menata kembali lembaga-lembaga negara yang ada dan membentuk beberapa lembaga negara yang baru agar sesuai dengan sistem konstitusional dan prinsip-prinsip negara berdasar atas hukum. Perubahan ini tidak merubah sistematika UUD 1945 sebelumnya untuk menjaga aspek kesejarahan dan orisinalitas dari UUD 1945. Perubahan terutama ditujukan pada penyempurnaan pada sisi kedudukan dan kewenangan masing-masing lembaga negara disesuaikan dengan perkembangan negara demokrasi modern.

Apabila ditinjau dari latar belakang perubahan format kelembagaan negara, maka raison d’etre pembaruan lembaga negara di Indonesia pada dasarnya disandarkan pada beberapa alasan penting :

Pertama, adanya gejolak dalam struktur politik dan sosial masyarakat negara, yaitu berupa kuatnya tuntutan reformasi politik, hukum, dan sistem kemasyarakatan yang secara politis dan hukum telah menyebabkan tuntutan terhadap dekonsentrasi kekuasaan negara dan reposisi, bahkan restrukturisasi sistem ketatanegaraan.[27] Dengan perkataan lain, keinginan politik untuk merubah format kelembagaan negara seiring dengan pengubahan UUD 1945 di era reformasi didorong oleh pengalaman-pengalaman politik selama menjalankan UUD itu dalam dua periode, yakni periode yang disebut sebagai Orde Lama (1959-1966) dan periode yangdisebut sebagai Orde Baru (1966-1998). UUD 1945 memang dibuat dalam keadaan tergesa-gesa, sehingga mengandung segi-segi kelemahan, yang memungkinkan munculnya pemerintahan diktator, baik terang-terangan maupun terselubung, sebagaimana ditunjukkan baik pada masa Presiden Soekarno maupun Presiden Soeharto.

Sebelum perubahan, UUD 1945 membentuk struktur ketatanegaraan yang bertumpu pada kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat. Hal ini berakibat pada tidak terjadinya checks and balances pada institusi-institusi lembaga ketatanegaraan, padahal menujuk pada pendapat Sartori yang dikutip R.M.A.B. Kusuma bahwa semua sistem konstitusi yang benar selalu mengandung sistem check and balances.[28] UUD 1945 juga memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada lembaga eksekutif (Presiden). Sistem yang dianut UUD 1945 adalah executive heavy yakni kekuasaan dominan berada di tangan Presiden dilengkapi dengan berbagai hak konstitusional yang lazim disebut hak prerogatif dan kekuasaan legislatif karena memiliki kekuasan membentuk Undang-Undang. Selain itu, UUD 1945 terlalu banyak memberi kewenangan kepada kekuasaan Presiden untuk mengatur hal-hal penting sesuai kehendaknya dalam undang-undang.

Oleh karena itu, tuntutan reformasi telah mendorong kebutuhan perubahan terhadap format kelembagaan negara yang dilakukan dalam bentuk penegasan adanya prinsip check and balances dalam pelaksanaan kekuasaan negara, pemurnian sistem pemerintahan presidensil, penguatan prinsip konstitusionalisme, demokrasi, dan penghormatan atas eksistensi hak asasi manusia. Perubahan format kelembagaan negara dilakukan dalam rangka untuk mempertegas kekuasaan dan wewenang masing-masing lembaga negara, mempertegas batas-batas kekuasaan setiap lembaga negara dan menempatkannya berdasarkan fungsi-fungsi penyelenggaraan negara bagi setiap lembaga negara. Sistem yang hendak dibangun adalah sistem check and balances yaitu pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara oleh UUD, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya sama diatur berdasarkan fungsi masing-masing. Perubahan itu juga sekaligus memperteguh prinsip negara hukum dan demokrasi yang mengandung makna yang saling membatasi, yaitu sebuah demokrasi yang dibatasai oleh hukum baik prosedural maupun substansialnya, dan hukum yang hanya diperoleh melalui suatu proses demokrasi.

Kedua, munculnya gelombang liberalisasi politik, ekonomi, dan kebudayaan secara besar-besaran di seluruh penjuru dunia, yang secara faktual telah mendorong kepada trend perubahan format kelembagaan negara.[29] Dunia global dan praktik-praktik di hampir semua negara di dunia juga sedang menghadapi gelombang perubahan yang besar-besaran dalam skema dan format kelembagaan negara mereka masing-masing. Masing-masing negara melakukan eksperimentasi kelembagaan menuju struktur kelembagaan negara yang mampu menangkap makna dan esensi dari konsep corporatist state, demokratisasi dan konstitusionalisme dan hak asasi manusia. Semua negara modern sekarang ini tidak lagi mempertahankan format lama kelembagaan negara dan birokrasi pemerintahan yang makin dirasakan tidak efisien dalam memenuhi tuntutan aspirasi rakyat yang terus meningkat seiring perkembangan jaman. Hanya saja perubahan format kelembagaan negara di Indonesia harus didukung oleh sumber legitimasi yang kuat agar mempunyai pijakan yang kuat dan terkesan tidak ikut-ikutan trend dunia internasional. Perubahan tersebut harus didasarkan pada karakteristik ke-Indonesia-an yang pluralistik dan mengakomodasi berbagai kepentingan seluruh masyarakat dalam bingkai NKRI.

Ketiga, ada indikasi munculnya “kekuatan baru” dalam struktur ketatanegaraan yang berasal dari konsep demokrasi dan hak asasi manusia, yaitu kekuatan masyarakat sipil atau masyarakat madani (civil society). Dalam konteks ini, agenda reformasi kelembagaan negara didorong oleh adanya kekuatan civil society yang menginginkan pranata dan struktur kelembagaan negara dibentuk dan diorientasikan demi penguatan suatu tananan masyarakat, yang dalam konsep Islam disebut dengan masyarakat yang “baldatun toyyibatun warabbun gafur”, yaitu suatu tatanan masyarakat yang aman, damai dan sejahtera. Tatanan ini hanya akan terwujud jika struktur kelembagaan negara di format ulang dengan meresepsi nilai-nilai dan kultur tatanan masyarakat madani yang mengedepankan tegaknya keadilan, supremasi hukum dan demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat.

Kedudukan Lembaga Negara Dalam UUD NRI 1945: Telaah Aspek-Aspek Pengubah Hukum

Menurut Philipus M. Hadjon, makna kedudukan suatu lembaga negara dapat dilihat dari dua sisi. Pertama, kedudukan diartikan sebagai suatu posisi yaitu posisi lembaga negara dibandingkan dengan lembaga negara yang lain. Kedua, kedudukan lembaga negara diartikan sebagai posisi yang didasarkan pada fungsi utamanya.[30] Dengan makna kedudukan dari dua sisi tersebut, secara teoritis kedudukan lembaga negara di Indonesia setelah perubahan UUD NRI 1945 dapat dilihat dari dua segi, yaitu dari segi sumber kewenangannya,dan dari segi fungsi kelembagaannya. Hal tersebut berbeda sebelum perubahan dimana lembaga negara dibedakan atas lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara, yang sesungguhnya tidak mencerminkan adanya prinsip check and balances diantara lembaga negara.

Dilihat dari segi sumber kewenangannya, kedudukan lembaga negara pasca perubahan dibedakan ke dalam tiga kelompok, yaitu :

  1. Lembaga negara yang dibentuk berdasar perintah dari UUD 1945, meliputi : MPR, DPR, DPD, Presiden/Wakil Presiden, MA, BPK, Kementerian Negara, Pemerintahan Provinsi, Pemerintahan Kabupaten dan Kota, DPRDProvinsi, DPRD Kabupaten dan Kota, KPU, KY, MK, Bank Sentral, TNI, Polri, dan Dewan Pertimbangan Presiden.   Dari ke-18 lembaga negara tersebut dibedakan atas dua segi, yaitu : Pertama, Lembaga negara yang dibentuk berdasarkan perintah dan kewenangannya diberikan secara langsung oleh UUD NRI 1945, meliputi : MPR, DPR, DPD, Presiden/Wakil Presiden, MA, BPK, KY, dan MK. Kedua, Lembaga negara yang dibentuk berdasarkan perintah UUD NRI 1945, namun kewenangannya tidak disebut secara langsung (implisit), meliputi : Kementerian Negara, Pemerintahan Daerah, DPRD Provinsi/Kabupaten dan Kota, Bank Sentral, TNI, Polri, dan Dewan Pertimbangan Presiden.
  2. Lembaga negara yang dibentuk berdasar perintah dari undang-undang, meliputi : Komnas HAM (UU No. 39/1999), KPK (UU No. 30/2002), KON (UU No. 37/2008), KPI (UU No. 32/2003), KPPU (UU No. 5/1999), Komnas Anak (UU No. 23/2002), Komisi Kepolisian (UU No. 2/2002), Komisi Kejaksaan (UU No. 16/2004), Komisi Kepegawaian Nasional (UU No. 43/1999), Dewan Pers (UU No. 40/1999), PPATK (UU No. 15/2002), dan Dewan Pertahanan Nasional (UU No. 3/2002).
  3. Lembaga yang dibentuk berdasarkan perintah dari keputusan presiden, meliputi : Komisi Hukun Nasional (Keppres No. 15/2000), Komnas Anti Kekerasan terhadap Perempuan, Dewan Maritim Nasional (Keppres No. 161/1999), Dewan Ekonomi Nasional (Keppres No. 144/1999), Dewan Pengembangan Usaha Nasional (Keppres No. 165/1999), Dewan Riset Nasional (Keppres No. 94/1999), Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (Keppres No. 49/2000), Dewan Buku Nasional (Keppres No. 110/1999), Dewan Penerbangan dan Antariksa Nasional (Keppres No. 132/1998), Dewan Pengembangan Kawasan Timur Nasional (Keppres No. 13/2000 jo 44/2002), Dewan Ketahanan Pangan (Keppres No. 41/2001), Dewan Gula Nasional (Keppres No. 109/2000) dan sebagainya.

Di antara lembaga-lembaga negara yang disebutkan dalam UUD NRI 1945, ada yang memiliki kedudukan sebagai organ utama atau primer (primary constitutional organs), dan ada pula yang merupakan organ pendukung atau penunjang (auxiliary state organs). Perbedaan tersebut didasarkan pada segi fungsi kelembagaannya. Lembaga negara dengan fungsi utama/pokok meliputi : Presiden dan Wakil Presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA dan BPK, sedangkan lembaga negara penunjang atau pendukung meliputi antara lain, KY, Menteri Negara, TNI, Polri, KPU dan Bank Sentral (BI). Selain itu, lembaga negara bantu yang pembentukannya bukan berdasar atas UUD NRI 1945, tetapi memiliki constitutional importance yang sama dengan yang disebutkan dalam UUD NRI 1945, meskipun keberadaannya hanya diatur dengan atau dalam undang-undang atau dengan Keputusan Presiden, seperti Kejaksaan Agung, KPK, Komnas HAM, KPPU, KPI, KPAI, Komnas Perempuan, KHN, Komisi Kepolisian dan Komisi Kejaksaan.

Sebagai ilustrasi, kedudukan Komisi Yudisial ditentukan dalam UUD NRI 1945, namun fungsinya tetap bersifat penunjang (auxiliary) terhadap fungsi kehakiman yang terdapat pada MK dan MA. Artinya, lembaga negara yang menjalankan fungsi kehakiman hanya dua, yaitu MK, dan MA, sedangkan Komisi Yudisial memiliki tugas dan kewenangan dalam rangka pengawasan terhadap kinerja hakim dan sebagai lembaga pengusul pengangkatan hakim agung. Komisi ini bersifat independen dan berada di luar kekuasaan MK ataupun MA, dan karena itu kedudukannya bersifat independen dan tidak tunduk kepada pengaruh keduanya. Akan tetapi, fungsinya tetap bersifat penunjang (auxiliary) terhadap fungsi kehakiman yang terdapat pada MK dan MA. Meskipun Komisi Yudisial ditentukan kekuasaannya dalam UUD 1945, tidak berarti ia mempunyai kedudukan yang sederajat dengan MA dan MK. Komisi Yudisial bukanlah lembaga penegak hukum (the enforcer of the rule of law), tetapi merupakan lembaga penegak etika kehakiman (the enforcer of the rule of judicial ethics).

Demikian halnya dengan Kejaksaan Agung tidak ditentukan kewenangannya dalam UUD 1945, sedangkan Kepolisian Negara ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Akan tetapi, pencantuman ketentuan tentang kewenangan Kepolisian itu dalam UUD 1945 tidak dapat dijadikan alasan untuk menyatakan bahwa Kepolisian lebih tinggi kedudukannya daripada Kejaksaan Agung. Dalam setiap negara hukum yang demokratis, lembaga kepolisian dan kejaksaan sama-sama memiliki constitutional importance yang serupa sebagai lembaga penegak hukum. Di pihak lain, pencantuman ketentuan mengenai kepolisian negara itu dalam UUD 1945, juga tidak dapat ditafsirkan seakan menjadikan lembaga kepolisian negara itu menjadi lembaga konstitusional yang sederajat kedudukannya dengan lembaga-lembaga tinggi negara lainnya, seperti presiden, MA, MK, DPR, DPD, dan lain sebagainya. Artinya, hal disebut atau tidaknya atau ditentukan tidaknya kekuasaan sesuatu lembaga dalam undang-undang dasar tidak serta merta menentukan hirarki kedudukan lembaga negara yang bersangkutan dalam struktur ketatanegaraan Republik Indonesia berdasarkan UUD NRI 1945.

Hal di atas menunjukkan bahwa pasca UUD NRI 1945, lembaga-lembaga negara telah ditempatkan pada kedudukan yang lebih jelas baik berdasarkan kewenangan, hirarkhi, maupun fungsinya. Penegasan ini dapat diartikan pula bahwa semangat konstitusionalisme, demokratisasi, penegakan hak asasi manusia, dan liberalisasi paham negara kesejahteraan telah dijadikan sebagai entry point atau alas pijak menuju ke arah pembaruan format kelembagaan negara.

Salah satu perubahan mendasar dalam UUD NRI 1945 adalah perubahan Pasal 1 ayat (2) yang berbunyi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Menurut Harjono, rumusan Pasal 1 ayat (2) tersebut di dalamnya mengandung dua asas sekaligus, yaitu asas demokrasi yang menyebutkan bahwa kedaulatan di tangan rakyat dan asas negara hukum atau adanya unsur konstitusionalisme karena pelaksanaan kedaulatan ditundukkan kepada hukum dalam hal ini UUD sebagai hukum tertinggi. “Dilaksanakan menurut UUD” mempunyai makna adanya pembatasan dari penggunaan kekuasaan yang bersumber dari kedaulatan.[31] Ketentuan ini membawa implikasi bahwa kedaulatan rakyat tidak lagi dilakukan sepenuhnya oleh MPR, tetapi dilakukan menurut ketentuan UUD. MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara di atas lembaga-lembaga tinggi negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 tersebut, UUD 1945 menjadi dasar hukum tertinggi pelaksanaan kedaulatan rakyat.[32]

Hal ini berarti kedaulatan rakyat dilakukan oleh seluruh organ konstitusional dengan masing-masing fungsi dan kewenangannya berdasarkan UUD NRI 1945. Jika berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum perubahan kedaulatan dilakukan sepenuhnya oleh MPR dan kemudian didistribusikan kepada lembaga-lembaga tinggi negara, maka berdasarkan hasil perubahan Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 kedaulatan tetap berada di tangan rakyat dan pelaksanaannya langsung didistribusikan secara fungsional (distributed functionally) kepada organ-organ konstitusional. Konsekuensinya, setelah Perubahan UUD NRI 1945 tidak dikenal lagi konsepsi lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara. Lembaga-lembaga negara yang merupakan organ konstitusional kedudukannya tidak lagi seluruhnya hierarkis di bawah MPR, tetapi sejajar dan saling berhubungan berdasarkan kewenangan masing-masing menurut UUD NRI 1945.

Meskipun pasca perubahan UUD NRI 1945 MPR memiliki kedudukan sebagai lembaga negara, namun statusnya masih dipersoalkan dan diperdebatkan sejauhmana hakikat eksistensinya merupakan lembaga (institusi) atau sekedar forum majelis belaka.[33] Dengan perkataan lain, reposisi MPR setelah perubahan UUD NRI 1945, MPR sendiri memiliki kedudukan yang tidak jelas apakah sebagai permanen body (lembaga tetap) ataukah sebagai joint session (lembaga gabungan). Dalam ketentuan Pasal 2 ayat (1) UUD NRI 1945 dinyatakan bahwa MPR terdiri atas aggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang. Pasal 2 ayat (1) UUD NRI 1945 ini memposisikan bahwa MPR merupakan gabungan anggota DPR dan anggota DPD (joint session) bukan gabungan lembaga DPR dan lembaga DPD (bukan terdiri dari dua kamar atau bukan bikameral). Namun menjadi tidak jelas lagi jika merupakan gabungan anggota DPR dan anggota DPD yang berarti memiliki kewenangan gabungan dari kewenangan anggota DPR ditambah dengan kewenangan anggota DPD dan itulah yang seharusnya menjadi kewenangan MPR, tetapi dalam ketentuan Pasal 3 UUD NRI 1945 diuraikan bahwa kewenangan MPR bukanlah gabungan dari kewenangan anggota DPR dan kewenangan anggota DPD. Jadi merupakan kewenangan tersendiri sebagai lembaga tetap/permanen body. Dengan reposisi demikian, maka struktur perlemen Indonesia menurut Jimly, tidak bisa lagi disebut dengan parlemen dua kamar (bikameral), melainkan lebih tepat disebut dengan parlemen tiga kamar (trikameral). Oleh karena itu, alih-alih berhasil membangun sistem bikameral, justru menjadi trikameral, dan boleh jadi hanya terdapat satu-satunya di dunia.[34]

Perubahan format kelembagaan negara pasca UUD NRI 1945 juga semakin mempertegas kedudukan DPR sebagai lembaga legislatif yang memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan (Pasal 20A ayat 1). Berbeda dengan sebelum amandemen, fungsi legislasi tidak diatur dalam substansi UUD 1945. Konstitusi hanya mengatur kekuasaan membentuk undang-undang berada pada Presiden melalui Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Hal ini berarti, Presidenlah yang menjalankan fungsi legislasi. Namun setelah perubahan UUD NRI 1945, DPR mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang (Pasal 20 ayat 1), sementara Presiden hanya berhak mengajukan RUU kepada DPR (Pasal 5 ayat 1). Dengan perkataan lain, sejak perubahan UUD NRI 1945, telah terjadi pergeseran kekuasaan substantif dalam kekuasaan legislatif dari tangan Presiden ke tangan DPR.

Penetapan dan penegasan fungsi DPR tersebut dimaksudkan untuk menjadikan DPR berfungsi secara optimal sebagai lembaga perwakilan rakyatdan sebagai perwujudan prinsip cheachs and balances oleh DPR. Perubahan kekuasaan DPR dalam hal pembentukan undang-undang, juga dimaksudkan untuk memberdayakan DPR sebagai lembaga legislatif yang mempunyai kekuasaan untuk membentuk undang-undang, dari sebelumnya ditangan Presiden dan dialihkan ke DPR, merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi-fungsi lembaga negara sesuai dengan teori trias politika yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang.

Perubahan UUD NRI 1945 juga telah melahirkan lembaga negara yang baru yaitu DPD, yang memiliki dasar konstitusional dalam Pasal 22C dan Pasal 22D. Dengan keberadaan DPD berarti ada dua lembaga perwakilan di Indonesia yang mempunyai kedudukan yang sama dan keanggotaan yang berbeda, yaitu DPR sebagai perwakilan politik dan DPD sebagai perwakilan daerah. Oleh Asshiddiqie, unsur anggota DPR didasarkan atas prosedur perwakilan politik (political representation), sedangkan anggota DPD yang merupakan cerminan dari prinsip regional representation dari tiap-tiap daerah provinsi.[35]

Keberadaan DPD sebagai perwakilan daerah maka kewenangan dan fungsi yang dimiliki harus dikaitkan dengan kepentingan daerah. Adapun maksud pembentukan DPD sebagai lembaga daerah dalam struktur ketatanegaraan Indonesia adalah : (a) Memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah NKRI dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah-daerah; (b) Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-daerah dalam perumusan kebijakan nasional berkaitan dengan negara dan daerah-daerah; dan (c) Mendorong percepatan demokrasi, pembangunan dan kemajuan daerah secara serasi dan seimbang.

Hanya saja jika dilihat dari segi kewenangannya, tidak adanya sinkronisasi antara kewenangan konstitusional DPD dengan kedudukan DPD sebagai lembaga negara. Hal ini dilihat pada fungsi DPD terutama pada fungsi legislasi, fungsi pertimbangan, dan fungsi pengawasan, dimana DPD tidak memiliki zelfstandigheid atau wewenang mandiri berkaitan dengan pengambilan keputusan hukum dalam menjalankan fungsi legislasi. Dalam fungsi legislasi terutama dalam bidang tugas mengajukan rancangan undang-undang, ikut membahas rancangan undang-undang, dan memberi pertimbangan kepada DPR, DPD tidak bertindak sebagai pembentuk undang-undang, tetapi hanya sebagai lembaga yang mengajukan rancangan undang-undang. Sedangkan fungsi pengawasan DPD tidak ditindaklanjuti oleh DPD sendiri, tetapi disampaikan kepada DPR, dan DPR-lah yang menentukan ditindaklanjutinya hasil pengawasan tersebut.

Perubahan UUD NRI 1945 juga telah menetapkan banyak perubahan mengenai kekuasaan lembaga kepresidenan, mulai dari pengisian jabatan Presiden, kekuasaan presiden sampai pemberhentian Presiden. Dasar pemikiran perubahan terhadap beberapa pasal dari UUD 1945 mengenai Presiden dapat dilihat dari perspektik teoritis yang ingin mewujudkan sistem pemerintahan presidentil untuk lebih mendekati konsep ideal dari sistem tersebut. Disisi lain perubahan tersebut sangat dilatar belangi adanya praktek ketatanegaraan semenjak Indonesia merdeka sampai runtuhnya rezim orde baru. Menurut Bagir Manan, struktur UUD 1945 sebelum perubahan memberikan pengaturan yang dominan terhadap lembaga kepresidenan baik dari segi jumlah pasal maupun dari segi kekuasaannya. Tiga belas dari tiga puluh tujuh pasal UUD 1945 mengatur langsung mengenai jabatan kepresidenan.[36] Justru dengan pengaturan yang dominan ini, UUD 1945 dalam pandangan Sumali, mengandung sejumlah kelemahan krusial, misalnya tidak memberikan atribusi kewenangan yang jelas dan tegas kepada lembaga tinggi negara, memuat pasal-pasal ambigu dan bersifat executive heavy.[37] Hal senada dijelaskan pula oleh Sri Bintang Pamungkas dan Widjojanto bahwa UUD 1945 terlalu bersifat executive heavy  yang membawa ke arah diktatorisme pemerintah yang sedang berkuasa.[38]

Pasca perubahan, UUD NRI 1945 telah memberikan kedudukan yang kuat kepada lembaga kepresidenan. Selain menjalankan kekuasaan eksekutif, presiden juga berhak menjalankan kekuasaan membentuk peraturan perundang-undangan, kekuasaan yang berkaitan dengan pertimbangan hukum (Pasal 14 ayat 1) dan pertimbangan politik (Pasal 14 ayat 2).[39] Pasal 6A ayat (1) UUD NRI 1945 juga memberikan kedudukan yang kuat kepada Presiden dan Wakil Presiden, karena mereka dipilih oleh rakyat secara langsung melalui pemilu, sehingga Presiden dan Wakil Presiden bertanggung jawab kepada rakyat. Dengan kedudukan yang demikian, Presiden dan wakil presiden tidak dapat dijatuhkan dalam masa jabatannya hanya karena alasan politik, dan pengambilan keputusan di tengah jalan pun tidak hanya dapat dilakukan dengan mekanisme politik atau forum politik saja.[40] Presiden dan Wakil hanya dapat diberhentikan apabila ia terbukti telah melanggar hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai presiden dan wakil presiden menurut UUD NRI 1945 (Pasal 7A). Pembuktian tersebut harus dilakukan secara hukum melalui peradilan konstitusi. Apabila MK menyatakan Presiden bersalah, DPR dapat mengajukan usulan pemberhentian Presiden kepada MPR (Pasal 7B).

Sementara itu, pasca perubahan kedudukan BPK juga semakin kuat sebagai lembaga negara yang bebas dan mandiri (Pasal 23E ayat 1), dengan fungsi memeriksa pengeluaran dan tanggungjawab keuangan negara. Sebelum perubahan, BPK ditempatkan pada salah satu ayat saja, yaitu ayat 5 Pasal 23UUD 1945. Karena BPK ini memiliki posisi strategis dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dan semangat untuk mengakomodir prinsip-prinsip yang termuat dalam penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, maka BPK diatur dalam satu bab tersendiri yaitu Bab VIIIA, 3 pasal dan 7 ayat. Dengan diatur tersendiri dalam satu bab tentunya semakin mengukuhkan kedudukan BPK dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. BPK mempunyai kekuasaan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Dalam menjalankan kekuasaan tersebut, BPK bebas dan mandiri. Selain itu, UUD tidak membedakan keuangan apa saja yang bisa diaudit BPK, itu berarti semua keuangan negara baik pusat maupun daerah bisa diaudit oleh BPK. Dengan demikian, BPK adalah satu-satunya lembaga audit yang diatur dalam konstitusi. Dengan adanya ketentuan mengenai hal ini, diharapkan pemeriksaan terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dilakukan secara optimal. Dengan demikian diharapkan meningkatkan transparansi dan tanggungjawab keuangan negara.

Terkait dengan kekuasaan kehakiman, kekuasaan kehakiman semakin dipertegas sebagai kekuasaan yang merdeka yang dilakukan oleh sebuah MA dan badan peradilan yang berada di bawahnya, dan oleh sebuah MK, untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan. Pasal 24 ayat (1) UUD 1945 menyatakan secara tegas dan jelas bahwa “kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan”. Selanjutnya dalam Pasal 24 ayat (2) UUD 1945 dinyatakan bahwa “kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada dibawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi”.

Perubahan kekuasaan kehakiman dalam UUD NRI 1945 menunjukkan adanya perkembangan, jika dulu kekuasaan kehakiman hanya diletakkan dan berpuncak pada MA, sekarang puncak kekuasaan kehakiman ada dua yakni MA dan MK.[41] Konstitusi telah menempatkan MA dan MK sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman, yang memiliki kedudukan sederajat sebagai lembaga negara yang independen dan hanya dibedakan dari segi fungsi dan wewenang. Menurut UUD NRI 1945, MA lebih merupakan pengadilan keadilan (court of justice), sedangkan MK lebih berkenaan dengan lembaga pengadilan hukum (court of law). Memang tidak dapat dibedakan seratus persen dan mutlak sebagai ‘court of justice’ versus ‘court of law’. Semula, formula yang diusulkan adalah seluruh kegiatan ‘judicial review’ diserahkan kepada MK, sehingga MA dapat berkonsentrasi menangani perkara-perkara yang diharapkan dapat mewujudkan rasa adil bagi setiap warganegara. Akan tetapi, nyatanya UUD NRI 1945 tetap memberikan kewenangan pengujian terhadap peraturan di bawah undang-undang kepada MA. Di pihak lain, MK juga diberi tugas dan kewajiban memutus dan membuktikan unsur kesalahan dan tanggungjawab pidana Presiden dan/atau Wakil Presiden yang menurut pendapat DPR telah melakukan pelanggaran hukum menurut UUD. Dengan kata lain, MA tetap diberi kewenangan sebagai ‘court of law’ di samping fungsinya sebagai ‘court of justice’. Sedangkan MK tetap diberi tugas yang berkenaan dengan fungsinya sebagai ‘court of justice’ di samping fungsi utamanya sebagai ‘court of law’.

Perubahan kekuasaan kehakiman dalam dua cabang kekuasaan kehakiman ini nampaknya sebangun dengan pendapat Jeremy Bentham yang menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman dibagi menjadi banyak cabang, dan masing-masing cabang dibagi lagi di antara banyak hakim yang menjalankan tugasnya secara bersama-sama. Dengan pembagian semacam itu, sebuah hukum telah ditetapkan dalam bentuk habeas corpus yaitu untuk melindungi individu dari pemahaman semena-mena atau tindakan semena-mena oleh penguasa.[42] Keuntungan dari pembagian kekuasaan itu adalah : (1) mengurangi bahaya yang ditimbulkan oleh tindakan gegabah; (2) mengurangi bahaya yang muncul dari ketidaktahuan; dan (3) mengurangi bahaya dari kurangnya kejujuran.[43]

Dari berbagai uraian di atas, jika ditinjau dari aspek-aspek pengubah hukum, perubahan format kelembagaan negara melalui perubahan UUD, telah menimbulkan berbagai perubahan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia berupa terjadinya pergeseran prinsip-prinsip ketatanegaraan, meliputi :

  1. Penegasan bahwa negara Republik Indonesia menerapkan sistem presidensial yang memiliki prinsip-prinsip seperti :
    1. Dalam struktur dan mekanisme kelembagaan negara dan pemerintahan dianut asas trias politica dalam bentuk pemisahaan kekuasaan (separation of power) dan atau pembagian kekuasaan (distribution of power). Prinsip ini dapat ditelaah dari UUD NRI 1945 pada :
      • Pasal 4 ayat (1), bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD. Ini berarti kekuasaan eksekutif berada di tangan Presiden.
      • Pasal 20 ayat (1), bahwa DPR memegang kekuasaan membuat undang-undang. Ini berarti kekuasaan legislatif berada di tangan DPR.
      • Pasal 24 ayat (2), bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada dibawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi. Ini berarti kekuasaan yudikatif berada di tangan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.
    2. Presiden sebagai kepala pemerintahan tertinggi dan sekaligus sebagai kepala negara. Sebagai kepala pemerintahan, ditentukan dalam Pasal 4 ayat (1). Sebagai kepala negara di atur dalam Pasal 10 sampai Pasal 16 yang memiliki wewenang konstitusional dan fungsi-fungsi seremonial serta simbolis.
    3. Presiden tidak dipilih oleh legislatif akan tetapi dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilu. Hal ini merupakan perwujudan kedaulatan rakyat yang ditentukan dalam Pasal 6 ayat (1) dan (2).
    4. Presiden memiliki masa jabatan yang tetap, yang oleh Pasal 7 ditentukan bahwa masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden selama lima tahun dan masa tugasnya dibatasi hanya dua periode.
    5. Presiden tidak bertanggung jawab kepada legislatif, oleh sebab itu Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh legislatif. Demikian pula, Presiden tidak berhak membubarkan legislatif.
    6. Presiden dapat diberhentikan dari jabatannya melalui mekanisme impeachment dengan syarat-syarat tertentu yang berkaitan dengan tindak pidana, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 7A dan 7B.
  2. Penegasan bahwa negara Republik Indonesia menganut doktrin pemisahan kekuasaan secara nyata dengan menerapkan prinsip check and balances. Hal ini dapat diketahui dari beberapa bukti, yaitu :
    1. Adanya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan Presiden kepada DPR, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1). Dengan itu, kekuasaan membentuk undang-undang yang semula berada di tangan Presiden bergeser ke DPR. Presiden hanya diberikan kewenangan mengusulkan RUU, untuk dibahas bersama dengan DPR.
    2. Terdapat sistem pengujian konstitusional atas undang-undang sebagai produk legislatif oleh MK. Sebelumnya, tidak dikenal lembaga dan mekanisme seperti ini. Semua UU di bawah UUD dapat diuji oleh MK dengan menggunakan UUD NRI 1945 sebagai batu ujinya. Jika terdapat UU sebagai produk politik dari DPR yang bertentangan dengan konstitusi, maka MK dapat membatalkan UU tersebut.
    3. Diakuinya bahwa lembaga pelaksana kedaulatan rakyat bukan MPR, melainkan semua lembaga negara baik secara langsung maupun tidak langsung merupakan penjelmaan kedaulatan rakyat. Sebelum UUD 1945 diubah, MPR dikenal sebagai penjelmaan kedaulatan rakyat, dan kekuasaan tersebut lalu dibagi-bagi ke lembaga negara di bawahnya.
    4. MPR bukan lagi sebagai lembaga tertinggi negara. Hal ini merupakan konsekuensi dari rakyat menjelmakan kedaulatannya secara langsung melalui Presiden, DPR dan DPD. Karenanya kedudukan masing-masing lembaga negara sejajar, tidak ada yang saling mendominasi.
    5. Hubungan-hubungan antara lembaga (tinggi) negara itu bersifat saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip check and balances.

Dengan pergeseran-pergeseran kekuasaan antar lembaga negara itu, pertama, telah terjadi pula pemurnian konsep negara hukum dan kedaulatan rakyat. Kekuasaan negara atau pemerintah diatur dan dibatasi sedemikian rupa, diartikan sebagai hukum yang dibuat atas dasar kekuasaan atau kedaulatan rakyat. MPR tidak lagi memegang supremasi, tetapi dipegang langsung oleh rakyat, yang mewujudkannya dalam konstitusi. Supremasi MPR berganti menjadi supremasi konstitusi. Bergesernya supremasi, berimplikasi pada kelembagaan negara yang tidak dikenal lagi lembaga paling tinggi atau tertinggi. MPR bukan lagi lembaga negara tertinggi, melainkan lembaga tinggi negara biasa saja yang kedudukannya sederajat dengan lembaga negara lainnya. Kedua, adanya prinsip check and balances, yaitu sifat mengendalikan satu sama lain antar lembaga negara, sehingga lembaga negara tidak berdiri sendiri dan terpisah secara tegas seperti dalam konsep trias politica. Dengan kata lain Indonesia telah kembali memurnikan konsep pemisahan kekuasaan (tetapi bukan trias politica Montesquieu), dengan menerapkan prinsip check and balances.

Penutup

Raison d’etre perubahan format lembaga negara di Indonesia pada dasarnya disandarkan pada beberapa alasan penting : Pertama, adanya gejolak dalam struktur politik dan sosial masyarakat negara, yaitu berupa kuatnya tuntutan reformasi politik, hukum, dan sistem kemasyarakatan yang secara politis dan hukum telah menyebabkan tuntutan terhadap dekonsentrasi kekuasaan negara dan reposisi, bahkan restrukturisasi sistem ketatanegaraan.  Kedua, munculnya gelombang liberalisasi politik, ekonomi, dan kebudayaan secara besar-besaran di seluruh penjuru dunia, yang secara faktual telah mendorong kepada trend perubahan format kelembagaan negara. Ketiga, ada indikasi munculnya “kekuatan baru” dalam struktur ketatanegaraan yang berasal dari konsep demokrasi dan hak asasi manusia, yaitu kekuatan masyarakat sipil atau masyarakat madani (civil society).

Pasca Perubahan UUD NRI 1945, kedudukan lembaga negara di Indonesia telah mengalami proses deferensiasi yang semakin jelas baik dari segi sumber kewenangannya maupun dari fungsi kelembagaannya. Kedudukan masing-masing lembaga negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pasca perubahan UUD NRI 1945 telah memperlihatkan kedudukan yang sejajar, sehingga lebih mencerminkan adanya prinsip check and balances diantara lembaga negara. Meskipun demikian, harus diakui masih ada lembaga negara yang kedudukannya tidak sesuai dengan semangat awal perubahan format kelembagaan negara menurut desain perubahan UUD NRI 1945. Misalnya kedudukan MPR yang tidak jelas apakah sebagai permanen body ataukah sebagai joint session. Juga kedudukan DPD dalam praktik ketatanegaraan masih subordinasi dari DPR dimana DPD tidak memiliki wewenang mandiri berkaitan pengambilan keputusan hukum dalam menjalankan fungsi legislasi.

Perubahan format kelembagaan negara melalui perubahan UUD, telah menimbulkan dampak perubahan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia berupa terjadinya pergeseran-pergeseran prinsip ketatanegaraan, yang meliputi : (i) Penegasan bahwa negara Republik Indonesia menerapkan sistem presidensial. (ii) Penegasan bahwa negara Republik Indonesia menganut doktrin pemisahan kekuasaan secara nyata dengan menerapkan prinsip check and balances. Selain itu, dengan pergeseran-pergeseran tersebut, (i) telah terjadi pula pemurnian konsep negara hukum dan kedaulatan rakyat; dan (ii) telah kembali memurnikan konsep pemisahan kekuasaan dengan menerapkan prinsip check and balances.

Daftar Pustaka

Asyikuri ibn Chamim, Civic Education: Pendidikan Kewarganegaraan Menuju Kehidupan yang Demokratis dan Berkeadaban, Diklitbang PP Muhammadiyah-LP3 UMY-The Asia Foundation, Yogyakarta, 2003.

Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Gama Media-PSH FH UII, Yogyakarta, 1999.

Firmansyah Arifin, dkk., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, KRHN-MKRI-The Asia Foundation-USAID, Jakarta, 2005.

Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, terjemahan Raisul Muttaqien, Nuansa dan Nusa Media, Bandung, 2006.

————————-, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif, Terjemahan Raisul Muttaqien, Nuansa dan Nusa Media, Bandung 2007.

Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa, Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H., M.C.L Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008.

Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, Alumni, Bandung, 2010.

Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Cetakan Kedua, Konstitusi Press, Jakarta, 2006.

————————-, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi Revisi, Sinar Grafika, Jakarta, 2010.

————————-, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2005.

————————-, “Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD 1945 dan Tantangan Pembaharuan Pendidikan Hukum Indonesia”,Makalah disampaikan dalam Seminar Nasional “Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD dan Lokakarya Pembaharuan Kurikulum Pendidikan Tinggi Hukum Indonesia”, diselenggarakan oleh Asosiasi Pengajar HTN dan HAN, Di Jakarta, tanggal 7 September 2004.

Jeremy Bentham, Teori Perundang-Undangan: Prinsip-Prinsip Legislasi, Hukum Perdata dan Hukum Pidana, terjemahan Nurhadi Nusa Media & Nuansa, Bandung, 2006.

Juniarto, Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara, Rineka Cipta, Jakarta, 1990.

Lukman Hakim, Kedudukan Hukum Komisi Negara Di Indonesia: Eksistensi Komisi-Komisi Negara (State Auxiliary Agency) Sebagai Organ Negara Yang Mandiri Dalam Sistem Ketatanegaraan, PPS Universitas Brawijaya, Malang, 2010.

Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi,LP3ES, Jakarta, 2007.

—————————, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, Rajawali Pers, Jakarta, 2010.

Philipus M. Hadjon, Lembaga Tertinggi dan Lembaga-Lembaga Tinggi Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 Suatu Analisa Hukum dan Kenegaraan, Bina Ilmu, Surabaya, 1992.

Refly Harun dkk., (ed), Menjaga Denyut Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004.

R.M.A.B. Kusuma, “Sistem Pemerintahan Dengan Prinsip Check and Balances”, Jurnal Konstitusi, Volume 1 Nomor 2, Desember 2004.

Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif di Bidang Peraturan Pengganti Undang-Undang, UMM Press, Malang, 2003.

Satya Arinanto dan Ninuk Triyanti (ed.), Memahami Hukum: Dari Konstruksi Sampai Implementasi, Rajawali Press, Jakarta, 2009.

Valina Singka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi: Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran Dalam Proses Perubahan UUD 1945, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2008.

Widjojanto dkk., Konstitusi Baru Melalui Komisi Konstitusi Independen, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2003.

Yusril Ihza Mahendra, Dinamika Tata Negara Indonesia: Kompilasi Aktual Masalah Konstitusi Dewan Perwakilan dan Sistem Kepartaian, Gema Insani Press, Jakarta, 1996.

[1]     Dosen Tetap Fakultas Hukum Universitas Pamulang, Anggota Kelompok Kerja Komisi Kejaksaan Republik Indonesia.

[2]     Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Cetakan Kedua, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 348. Munculnya sakralisasi tersebut menurut Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, diakibatkan dua kemungkinan. Pertama, muncul sebagai akibat terlalu besarnya trauma atas berbagai bentuk pelanggaran terhadap UUD 1945 yang terjadi selama periode Bung Karno serta kondisi politik yang penuh konflik di era orde lama. Trauma ini menyebabkan timbulnya reaksi pertahanan dan perlindungan diri yang terlampau kuat dan sangat berlebihan. Bahkan mengesankan hal itu sebagai ketakutan yang tidak lagi mencerminkan sifat logis. Untuk lebih mendramatisir suasana, penguasa orde baru biasanya menyebut besarnya resiko politik yang harus dibayar apabila jalan perubahan UUD 1945 itu diambil juga. Kedua, disebabkan kehendak penguasa orde baru sendiri agar kekuasaan mereka tidak mudah goyah, apalagi jatuh. Tegasnya, melalui pensakralan tersebut, maka penguasa orde baru dapat lebih menjamin kelanggengan kekuasaannya sekaligus memonopoli penafsiran UUD 1945 yang beberapa pasalnya memang multitafsir. UUD 1945 yang memang memberi kekuasaan besar kepada lembaga kepresidenan membuka peluang lebih besar bagi terselenggaranya kekuasaan sesuai keinginan (terutama) presiden dan pemerintah atas nama pembangunan nasional. Sedang apabila terjadi perubahan UUD 1945, boleh jadi besar kemungkinan terjadi pengurangan dan pembatasan kekuasaan presiden seiring menguatnya kekuatan lembaga negara lainnya terutama MPR dan DPR. Hal itu hanya akan membatasi ruang gerak presiden dan terselenggaranya prinsip demokrasi secara lebih baik. Lihat uraian ini dalam Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Reformasi Konstitusi Indonesia: Perubahan Pertama UUD 1945, (Jakarta: Pustaka Indonesia Satu, 2000), hlm. 27-28.

[3]     Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, (Jakarta: LP3ES, 2007), hlm. 38.

[4]     Hal Ini dapat dicatat dari tiga periode berlakunya UUD 1945. Pada periode pertama (1945-1949) pemerintahan tampil dengan sentralisasi kekuasaan yang menurut golongan muda ketika itu fasis karena presiden memegang seluruh kekuasaan lembaga negara berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945. Pada periode kedua (1959-1966) yang dikenal sebagai periode sistem demokrasi terpimpin, pemerintah tampil secara sangat otoriter. Kekuasaan tersentralisasi pada tiga kekuatan utama yakni Soekarno, TNI dan PKI, yang melakukan tarik tambang dengan kekuatan terbesar pada Soekarno. Selain itu, pada periode ini banyak dikeluarkan berbagai Penetapan Presiden yang jelas-jelas inkonstitusional, baik dari bentuknya maupun dari substansi muatannya. Demikian pula pada periode ketiga (1966-1998), pemerintahan orde baru dengan semboyan “melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen,” juga melahirkan sistem pemerintahan yang otoriter, terutama pelanggaran terhadap hak-hak sipil dan hak-hak politik rakyat sebagaimana diatur dalam UUD 1945. Moh. Mahfud MD., Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, Cetakan Kedua, (Jakarta: Rajawali Press, 2010), hlm. 133-135

[5]     Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 350.

[6]     Lukman Hakim, Kedudukan Hukum Komisi Negara Di Indonesia: Eksistensi Komisi-Komisi Negara (State Auxiliary Agency) Sebagai Organ Negara Yang Mandiri Dalam Sistem Ketatanegaraan, (Malang: PPS Universitas Brawijaya, 2010), hlm. 1.

[7]     Jimly Asshiddiqie, “Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Perubahan UUD 1945”, Makalah pada Diklatpim LAN-RI Tingkat II Angkatan XIX. Jakarta, (20 April 2007), hlm. 2.

[8]     Patrialis Akbar, Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD NRI Tahun 1945, (Jakarta: Sinar Grafika, 2013), hlm. 6.

[9]     Jimly Asshiddiqie, loc.cit.

[10]   Firmansyah Arifin, dkk., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, (Jakarta: KRHN-MKRI-The Asia Foundation-USAID, 2005),hlm. 29.

[11]   Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Penerjemah Raisul Muttaqien, (Bandung: Nusamedia-Nuansa, 2006), hlm. 276.

[12]   Ibid.,hlm.277.

[13]   Ibid.

[14]   Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 38.

[15]   Jimly Asshiddiqie, “Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD 1945 dan Tantangan Pembaharuan Pendidikan Hukum Indonesia”,Makalah disampaikan dalam Seminar Nasional “Perkembangan Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD dan Lokakarya Pembaharuan Kurikulum Pendidikan Tinggi Hukum Indonesia”, diselenggarakan oleh Asosiasi Pengajar HTN dan HAN, Di Jakarta, (7 September 2004), hlm. 41-42. Juga dalam Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan…op.cit., hlm. 40-41.

[16]   H.A.S. Natabaya, “Lembaga (Tinggi) Negara Menurut UUD 1945” dalam Refly Harun dkk., (ed), Menjaga Denyut Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2004), hlm. 59.

[17]   Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa: Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H., M.C.L.  Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2008), hlm. 435-436.Makna ganda tersebut dapat terlihat dari tujuannya kemudian dapat dibedakan antara lembaga publik yaitu lembaga yang tujuan pembentukannya berkaitan dengan kepentingan umum dan lembaga privat yang dibentuk untuk tujuan yang berkaitan dengan kepentingan yang terbatas. Juga dilihat dari pembedaan proses pembentukannya yaitu yang melibatkan pemerintah yang kemudian disebut sebagai lembaga pemerintah dan lembaga yang dibentuk atas prakarsa dari masyarakat yang dikenal dengan lembaga swadaya masyarakat.

[18]   Patrialis Akbar, op.cit., hlm. 4.

[19]   Ibid., hlm. 5.

[20]   Ibid., hlm. 6.

[21]   Harjono, op.cit., hlm. 436.

[22]   H.A.S. Natabaya dalam Refly Harun dkk., (ed), op.cit., hlm. 63.

[23]   Jimly Asshiddiqie, op.cit.,  hlm. 32.

[24]   Ibid.

[25]   Ibid., hlm. 32-33.

[26]   Ibid., hlm. 33. Oleh karena bentuk-bentuk organisasi negara dan pemerintahan itu baik pada tingkat nasional atau pusat maupun daerah dalam perkembangan dewasa ini berkembang sangat pesat, maka doktrin trias politica yang biasa dinisbatkan dengan tokoh Montesquieu yang mengandaikan bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin di dalam tiga jenis organ negara, sering terlihat tidak relevan lagi untuk dijadikan rujukan. Namun karena pengaruh gagasan Monstesquieu sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, seringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa lembaga negara itu sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa lembaga negara itu selalu terkait dengan tiga cabang alat-alat perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Seakan-akan, konsep lembaga negara juga selalu harus terkait dengan pengertian ketiga cabang kekuasaan itu.

[27]   Lukman Hakim, op.cit., hlm. 4.

[28]   R.M.A.B. Kusuma, “Sistem Pemerintahan Dengan Prinsip Check and Balances”,Jurnal Konstitusi, Volume 1 Nomor 2, Desember (2004), hlm. 141.

[29]   Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan…op.cit., hlm. 329.

[30]   Philipus M. Hadjon, Lembaga Tertinggi dan Lembaga-Lembaga Tinggi Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 Suatu Analisa Hukum dan Kenegaraan, (Surabaya: Bina Ilmu, 1992), hlm. x.

[31]   Harjono, op.cit., hlm. 439.

[32]   Menurut Juniarto, kekuasaan tertinggi di dalam negara sering disebut dengan istilah kedaulatan (sovereignty). Kedaulatan atau sovereignty memiliki arti kekuasaan yang sah (menurut hukum) yang tertinggi, kekuasaan tersebut meliputi segenap orang maupun golongan yang ada di dalam masyarakat yang dikuasainya. Juniarto, Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara, (Jakarta, Rineka Cipta, 1990),hlm.11.

[33]   Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Sinar Grafika, 2010), hlm. 140-141; Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan…op.cit., hlm. 38-39

[34]   Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan…op.cit., hlm. 145.

[35]   Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan…op.cit., hlm. 38 dan 49.

[36]   Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, (Yogyakarta: Gama Media-PSH FH UII, 1999), hlm. 31.

[37]   Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif di Bidang Peraturan Pengganti Undang-Undang, (Malang: UMM Press, 2003), hlm. 45.

[38]   Widjojanto dkk., Konstitusi Baru Melalui Komisi Konstitusi Independen, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2003), hlm. 37-38.

[39]   Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, (Bandung: Alumni, 2010), hlm. 75-76.

[40]   Berbeda dengan kedudukan presiden sebelum perubahan UUD 1945 yang berada di bawah MPR, sehingga MPR dapat menjatuhkan presiden dengan alasan mosi tidak percaya atau melanggar haluan negara. Hal ini dapat dilihat pada saat pemberhentian Presiden Soekarno dan Abdurrahman Wahid.

[41]   Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum…op.cit., hlm. 55. Secara sederhana dapat dikatakan bahwa Mahkamah Agung memegang kekuasaan kehakiman dalam perkara konvensional, sedangkan Mahkamah Konstitusi memegang kekuasaan kehakiman dalam perkara ketatanegaraan.

[42]   Jeremy Bentham, Teori Perundang-Undangan: Prinsip-Prinsip Legislasi, Hukum Perdata dan Hukum Pidana, terjemahan Nurhadi (Bandung: Nusa Media & Nuansa, 2006), hlm 495.

[43]   Ibid.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar

PENGUATAN PERAN MAHKAMAH PARTAI DALAM PENYELESAIAN KONFLIK INTERNAL PARTAI POLITIK*

Dipublikasi pada 18 Desember 2016 oleh Bachtiar FH Unpam

Bachtiar

Dosen Fakultas Hukum Universitas Pamulang/Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Trisaksi Jakarta
*Paper disampaikan dalam Konferensi Nasional Hukum Tata Negara di Bukit Tinggi tanggal 5-8 September 2016 yang diselenggarakan PUSAKO Fakultas Hukum Universitas Andalas
HP : 082110880177, E-mail : bachtiarbaital@gmail.com

Pendahuluan

Samuel P. Huntington dalam bukunya “Political Order in Changing Societies” menegaskan bahwa perkembangan demokrasi telah meningkatkan partisipasi politik masyarakat dalam kehidupan bernegara. Sarana kelembagaan terpenting yang harus dimiliki untuk mengorganisasi perluasan peran serta politik tersebut adalah partai politik (parpol).[1] Bagi suatu negara demokrasi, parpol mempunyai posisi (status) dan peranan (role) yang sangat penting dalam setiap sistem demokrasi. Parpol memainkan peran penghubung yang strategis antara proses-proses pemerintahan dengan warga negara. Bahkan banyak yang berpendapat bahwa partai politik-lah yang sebetulnya menentukan demokrasi, seperti dikatakan Schattscheider “political parties created demoracy”.[2] Oleh karena itu, parpol merupakan pilar yang sangat penting untuk diperkuat derajat pelembagaannya (the degree of institutionalization) dalam setiap sistem politik yang demokratis. Bahkan oleh Schattscheider dikatakan pula “modern democracy is unthinkable save in terms of the parties”.[3] Itu sebabnya, parpol merupakan pilar demokrasi. Demokrasi tanpa parpol akan kehilangan maknanya, sehingga parpol menjadi instrumen penting dalam berdemokrasi.[4]

Instrumen penting parpol dalam berdemokrasi ini terletak pada peran istimewa yang diberikan kepada partai sebagai wadah yang menjembatani aspirasi dalam mendistribusi dan merelokasi kekuatan sosial politik ke tingkat suprastruktur politik negara melalui pemilu. Dalam memerankan fungsi-fungsi tersebut partai politik diperhadapkan dengan tugas-tugas penting yang berhubungan dengan penyelenggaraan pemerintahan negara seperti melaksanakan fungsi agregasi politik, fungsi aspirasi politik, pendidikan politik, rekrutmen politik, mobilisasi politik untuk memenangkan pemilu dan menempatkan wakil-wakilnya dalam jabatan-jabatan politik pemerintahan.[5]

Dengan peran yang strategis parpol dapat memperoleh kekuasaan dan kesejahteraan baik bagi seluruh masyarakat, kelompoknya maupun tiap pribadi kadernya. Oleh sebab itu bila tujuan terhadap kekuasaan menjadi dominan bagi kader parpol, maka kepentingan dalam parpol juga semakin beragam. Keragaman kepentingan ini berpotensi memicu konflik internal, seperti yang diungkapkan Maswadi Rauf bahwa “hingga saat ini masih banyak perbedaan kepentingan dalam parpol. Banyak perbedaan kepentingan ini dapat membuat perpecahan internal partai. Padahal, perpecahan parpol tersebut seharusnya bisa diselesaikan demi kepentingan negara agar tidak berimbas pada kestabilan politik negara”.[6]

Untuk menjaga eksistensi parpol sebagai pilar demokrasi dari ancaman perpecahan akibat konflik internal yang dapat berimbas pada kestabilan politik negara, diperlukan adanya mekanisme penyelesaian atas konflik internal parpol tersebut. Dalam konteks sistem demokrasi konstitusional Indonesia, instrumen penyelesaian konflik internal parpol ini diselesaikan melalui suatu lembaga yang oleh Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik (selanjutnya disebut UU Parpol) disebut dengan Mahkamah Partai. Pengaturan mekanisme penyelesaian konflik internal parpol ini secara substansi bertujuan untuk memberikan pendidikan politik parpol agar dapat mewujudkan tradisi pengelolaan konflik secara dewasa dalam bingkai demokrasi.

Meskipun Mahkamah Partai digunakan sebagai instrumen penyelesaian konflik internal parpol, namun dalam implementasinya masih menyisahkan persoalan. Mahkamah Partai masih diragukan eksistensinya sebagai lembaga pemutus sengketa internal parpol. Hakim yang memutus sengketa parpol masih dianggap sebagai bagian dari pusaran konflik sehingga independensi dan imparsialitas hakim Mahkamah Politik diragukan. Dalam kerangka yang demikian maka yang urgen dilakukan adalah bagaimana memperkuat eksistensinya bagi parpol untuk dijadikan sebagai instrumen bagi penguatan kelembagaan parpol dalam kerangka negara demokrasi konstitusional.

Eksistensi Mahkamah Partai Dalam UU Parpol

Kehadiran Mahkamah Partai pada dasarnya dimaksudkan sebagai satu institusi parpol yang bebas dan mandiri dalam melaksanakan tugas memeriksa dan memutus perselisihan internal partai. Pengalaman dalam berparpol menunjukkan bahwa otonomi parpol sebagai marwah demokrasi tidak jarang secara internal menjadi benteng bagi para penyelenggara partai untuk memperlakukan anggotanya secara sewenang-wenang tanpa dapat dicampuri oleh pihak luar. Saluran aspirasi anggota dan akses keadilan tertutup, menyebabkan partai politik tidak jarang diambang perpecahan. Hadirnya Mahkamah Partai merupakan buah pikir dari legislator yang sama sekali tak menghendaki lagi peranan terlalu besar dari pemerintah termasuk institusi peradilan dalam menyelesaikan perselisihan partai politik. Selama ini, apabila perselisihan itu terjadi, pemerintah dianggap memiliki peran dalam melakukan intervensi, terutama dalam kerangka membonsai partai politik yang bersangkutan. Kenyataan inilah yang dijadikan dasar pertimbangan legislator untuk menghadirkan suatu Mahkamah Partai yang dijadikan sebagai saluran penyelesaian penyelesaian konflik internal parpol.

Dalam optik UU Parpol, eksistensi Mahkamah Partai ditemukan dalam Pasal 32 ayat (2). Dalam pasal ini ditentukan “penyelesaian perselisihan internal Partai Politik dilakukan oleh suatu mahkamah Partai Politik atau sebutan lain yang dibentuk oleh Partai Politik”. Penormaan yang demikian menempatkan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya organ parpol yang bebas dan mandiri dalam menyelesaikan perselisihan internal partai. Mahkamah Partai oleh UU Parpol diberikan kewenangan untuk menyelesaikan konflik internal partai, yang penyelesaiannya menurut Pasal 32 ayat (1) adalah merujuk pada ketentuan yang diatur dalam Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga (AD/ART) parpol yang bersangkutan. Oleh karena itu, eksistensi Mahkamah Partai didesain sebagai suatu mekanisme penyelesaian sengketa internal parpol dengan maksud untuk memastikan penyelesaian perselisihan lebih mengedepankan semangat yang tertuang dalam AD/ART parpol.

Terkait hal ini, Firdaus secara kritis menegaskan bahwa, “kewenangan Mahkamah Partai bersifat atributif dan secara fungsional menjalankan fungsi quasi peradilan”.[7] Lebih lanjut diuraikannya sebagai berikut :

“Sifat atributif kewenangan Mahkamah Partai secara tidak langsung dan secara fungsional menempatkan Mahkamah Partai sebagai delegasi negara dalam partai politik yang pembentukan dan pengisiannya diserahkan kepada masing-masing partai. Oleh sebab itu putusan-putusan Mahkamah Partai merupakan produk hukum yang wajib dipatuhi oleh seluruh fungsionaris dan anggota secara internal dan secara eksternal wajib dihormati oleh semua pihak termasuk negara”.[8]

Dengan kedudukan dan kewenangan yang demikian, Mahkamah Partai secara eksistensial diposisikan sebagai organ parpol yang dapat memastikan kedaulatan dan keutuhan parpol dapat terjaga, terpelihara dan terbina dengan baik. Mahkamah Partai berperan sebagai organ yang akan mengawal dihormatinya kekuasaan tertinggi di dalam partai dan memastikan semua proses internal sesuai ketentuan-ketentuan peraturan yang berlaku. Mahkamah Partai merupakan benteng keadilan internal dan menjadi tempat bagi seluruh fungsionaris dan anggota partai mengadu dan menggugat untuk membela hak-haknya atas tindakan pengurus, dengan menjadikan AD/ART partai sebagai dasar hukum dalam seluruh proses penyelenggaraan mekanisme internal parpol. Lebih dari itu, Mahkamah Partai diorientasikan untuk memperkuat independensi parpol dalam menjalankan fungsi-fungsinya sebagai salah satu pilar demokrasi.

Dalam Penjelasan Pasal 32 ayat (1) dirinci apa saja yang menjadi kompetensi absolut Mahkamah Partai, yang meliputi : (1) perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan, (2) pelanggaran terhadap hak anggota partai politik, (3) pemecatan tanpa alasan yang jelas, (4) penyalagunaan kewenangan, (5) pertanggungjawaban keuangan, dan (6) keberatan terhadap keputusan partai politik.

Lebih lanjut dalam Pasal 32 ayat (4) ditentukan bahwa penyelesaian perselisihan internal partai politik oleh Mahkamah Partai harus diselesaikan paling lambat 60 (enam puluh) hari. Artinya, dalam rentang waktu tersebut, Mahkamah partai sudah harus memberikan putusan terkait perselisihan internal partai, dan putusan tersebut menurut Pasal 32 ayat (5) bersifat final dan mengikat secara internal dalam hal perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan. Kata bersifat final dan mengikat secara internal berarti tidak dimungkinkan atau tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh oleh anggota maupun pengurus terhadap putusan Mahkamah Partai.

Hanya saja Pasal 33 ayat (1) mengecualikan Pasal 32 ayat (5) sepanjang tercapai keputusan Mahkamah Partai. Jika dalam hal penyelesaian perselisihan sebagaimana dalam Pasal 32 tidak tercapai, penyelesaian perselisihan dilakukan melalui pengadilan negeri. Putusan pengadilan negeri menurut Pasal 33 ayat (2) adalah putusan tingkat pertama dan terakhir dan hanya dapat diajukan kasasi kepada Mahkamah Agung. Oleh pengadilan negeri, perkara tersebut diselesaikan paling lama 60 (enam puluh) hari sejak gugatan perkara terdaftar di kepaniteraan pengadilan negeri dan oleh Mahkamah Agung paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak memori kasasi terdaftar di kepaniteraan Mahkamah Agung.

Dengan demikian apabila terjadi konflik internal suatu parpol, sesuai UU Parpol yang berlaku di Indonesia ini adalah menyelesaiakan perselisihan internal partai politik dilakukan melalui jalur Mahkamah Partai terlebih dahulu, apabila tidak tercapai dapat di diselesaikan melalui jalur pengadilan. Dalam penyelesaian melalui jalur pengadilan menyatakan bahwa hasil penyelesaian berupa putusan pengadilan negeri adalah putusan pertama dan terakhir, dan hanya dapat diajukan kasasi ke Mahkamah Agung. Dengan perkataan lain, mengacu pada UU Parpol, prosedur penyelesaian sengketa internal Parpol harus diselesaikan terlebih dahulu secara internal melalui Mahkamah Partai Politik yaitu menyelesaikan melalui jalur internal sebelum akhirnya berkas perselisihan di ajukan kepada Pengadilan Negeri, hanya jika tidak tercapai suatu kesepakatan atau titik terang dalam penyelesaian perselisihan.

Keberadaan penyelesaian internal Parpol melalui Mahkamah Partai sebagaimana dinormakan dalam UU parpol dapat ditafsirkan sebagai upaya alternatif penyelesaian sengketa melalui forum internal partai, sebelum melakukan upaya hukum ke pengadilan. Penyelesaian konflik internal parpol melalui Mahkamah Parpol merupakan sebuah pilihan utama sebagai bentuk alternatif penyelesaian sengketa yang diupayakan oleh para pihak dalam partai politik yang berseteru. Dalam penyelesaian melalui Mahkamah Partai diharapkan penyelesaian suatu masalah dapat diselesaikan dengan baik, cepat, biaya yang relatif terjangkau dan mempunyai kekuatan hukum melalui putusannya berupa kesepakatan atas poin-poin tertentu.

Penyelesaian Konflik Internal Parpol di Mahkamah Partai: antara Sellen dan Sein

Mahkamah Partai itu sendiri sebenarnya oleh pembuat UU Parpol didesain sebagai satu-satunya organ pemutus perselisihan internal parpol sebagaimana diatur dalam AD/ART. Semangat pembentuk UU parpol adalah sejauh mungkin menghindari adanya keterlibatan pihak luar (pemerintah dan pengadilan), sebab fakta membuktikan bahwa konflik internal parpol ini dijadikan alat legitimasi kekuasaan dengan mengebiri fungsi-fungsi partai politik yang sedang berkonflik tersebut, apalagi jika partai tersebut tidak sejalan dengan pemegang kekuasaan. Parpol “dipaksa” mengembangkan tradisi mengelola konflik internalnya secara elegan dalam kerangka kedewasaan berdemokrasi. Bukankah salah satu fungsi dari partai politik adalah melakukan penyelesain konflik. Bila konflik yang terjadi dalam tubuhnya sendiri tidak bisa diselesaikan secara internal, lalu bagaimana parpol akan menyelesaikan konflik yang terjadi di dalam masyarakat.

Oleh karena itu, mekanisme penyelesaian perselisihan internal parpol yang telah disediakan oleh UU Parpol hendaknya dimaknai sebagai suatu ikhtiar bagi proses pendewasaan berdemokrasi yang diperankan oleh parpol. Mekanisme penyelesaian perselisihan internal parpol ini ditujukan dalam rangka menanamkan dan menumbuhkan tradisi berpartai di kalangan fungsionaris dan anggota parpol, sehingga setiap perbedaan yang mengemuka dalam internal partai hendaknya tidak berakhir dengan perpecahan, tetapi dengan konsensus yang diperoleh melalui mekanisme Mahkamah Partai. Dalam kerangka inilah sudah saatnya bagi parpol untuk melembagakan penyelesaian konflik internalnya sebagai suatu bentuk revitalisasi peran Mahkamah Partai dalam penyelesaian konflik internal parpol.

Sebenarnya harus diakui bahwa eksistensi Mahkamah Partai dalam sistem berparpol pada dasarnya tidak dapat dibebaskan sama sekali dari problem tafsir atas norma yang mengaturnya. Kenyataan ini tergambar dalam berbagai pendapat dikalangan ahli yang masih mempersoalkan norma pengaturannya yang berujung pada problem tafsir, sebagaimana diungkapkan oleh Khairul Fahmi sebagai berikut :

“…terdapat sejumlah norma UU Parpol yang menimbulkan banyak tafsir dan menyulitkan bagi eksekusi putusan Mahkamah Partai. Undang-Undang menentukan ada putusan yang bersifat final dan mengingat, dan ada pula yang tidak. Sementara rumusan yang ada justru terbuka ruang bagi banyak penafsiran. Selain itu, jenis perselisihan yang semestinya diatur dalam batang tubuh undang-undang justru hanya diletakkan pada bagian penjelasan”.[9]

Hal krusial yang kerap dipersoalkan terkait eksistensi Mahkamah Partai adalah penormaan putusan Mahkamah Partai yang bersifat final dan mengikat. Dalam Pasal 32 ayat (5) dinormakan “Putusan mahkamah partai politik atau sebutan lain yang bersifat final dan mengikat secara internal dalam hal perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan”. Jika menggunakan penafsiran gramatikal, maka pasal ini dimaknai bahwa putusan Mahkamah partai yang bersifat final dan mengikat secara internal hanyalah yang terkait “perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan”. Sementara yang berkenaan jenis perselisihan lain sebagaimana disebutkan dalam penjelasan Pasal 32 ayat (2) seperti (i) pelanggaran terhadap hak anggota partai politik, (ii) pemecatan tanpa alasan yang jelas, (iii) penyalagunaan kewenangan, (iv) pertanggungjawaban keuangan, dan (v) keberatan terhadap keputusan partai politik, tidak tunduk pada norma pasal tersebut di atas. Dalam makna ini dapat diartikan bahwa ketika Mahkamah partai misalnya memutus perselisihan seperti “keberatan terhadap keputusan partai politik” maka sifat putusannya adalah tidaklah bersifat final dan mengikat, dalam arti masih dapat dilakukan upaya hukum. Oleh karena itu, setiap putusan Mahkamah Partai terkait “perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan” bersifat final dan mengikat dan oleh karenanya tidak dapat dilakukan upaya hukum terhadap putusan tersebut.

Penormaan yang demikian terkesan ambigu dan menimbulkan komplikasi hukum dalam penerapannya. Pada satu sisi putusan “Mahkamah Partai bersifat final dan mengikat secara internal dalam hal perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan” sebagaimana dinormakan pada Pasal 32 ayat (5), namun pada sisi lain Pasal 33 ayat (1) menentukan “Dalam hal penyelesaian perselisihan sebagaimana dimaksud dalam pasal 32 tidak tercapai, penyelesaian perselisihan dilakukan melalui pengadilan negeri”. Bagaimana mungkin putusan yang telah bersifat final dan mengikat internal parpol, pada akhirnya dapat dilakukan upaya hukum melalui mekanisme yudisial di pengadilan negeri bahkan hingga ke Mahkamah Agung. Sementara terkait jenis perselisihan selain perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan, menurut makna tafsir pasal ini tidaklah bersifat final dan mengikat manakala Mahkamah Partai memutus perselisihan tersebut sehingga para pihak yang tidak sependapat dengan putusan Mahkamah Partai masih dimungkinkan untuk melakukan upaya keberatan melalui mekanisme yudisial.

Hal demikian juga ditegaskan oleh pakar Saldi Isra saat memberikan keterangan sebagai ahli dalam sidang pengujian UU Parpol dan UU PTUN di Mahkamah Konstitusi dengan uraian sebagai berikut :

“Pemberian otoritas pada mekanisme penyelesaian internal partai masih setengah hati. Di satu sisi rumusan Pasal 32 menyebut putusan penyelesaian sengketa kepengurusan partai bersifat final-mengikat. Di sisi lain, justru Pasal 33 ayat (1) UU Partai Politik justru menarik kembali otoritas tersebut karena keputusan Mahkamah Partai bisa digugat ke Pengadilan jika penyelesaian tidak tercapai. Otoritas penuh partai politik untuk menyelesaikan kepengurusan partai di Mahkamah Partai justru dipangkas oleh rumusan Pasal 33 ayat (1) UU Partai Politik. Inkonsistensi ini baik prinsip kedaulatan partai politik maupun sesama norma UU Partai Politik potensi berujung pada ketidakpastian hukum yang merugikan warga negara”.[10]

Terkait pemaknaan atas frasa “penyelesaian perselisihan…tidak tercapai”, Firdaus dalam kapasitasnya sebagai ahli pada sidang Pengadilan Negeri Jakarta Pusat, terkait Perselisihan Kepengurusan PPP pada hari Rabu-Kamis 6-7 Mei 2015, menjelaskan sebagai berikut :

“Kompetensi pengadilan negeri menyelesaikan perselisihan internal partai politik baru ada ketika pada tingkat Mahkamah Partai, penyelesaian perselisihan tidak tercapai. Seperti telah dijelaskan sebelumnya bahwa penyelesaian perselisihan tidak tercapai disebabkan oleh: pertama, Mahkamah Partai tidak sampai pada Putusan (tidak ada putusan) kedua, Mahkamah Partai sampai pada pengambilan putusan tetapi para pihak tidak puas dan tidak menerima putusan tersebut”.[11]

Pemaknaan seperti yang diuraikan oleh Firdaus pada satu sisi dapat dibenarkan menurut makna norma yang dirumuskan dalam Pasal 32 ayat (5) terkait sifat putusan yang final dan mengikat sepanjang Mahkamah Partai tidak memberikan putusan (tidak ada putusan), namun pada sisi lain tidak beralasan jika penyelesaian perselisihan internal parpol diajukan ke pengadilan hanya karena para pihak tidak puas atau tidak menerikan putusan Mahkamah Partai, karena sifat putusan Mahkamah Partai itu sendiri menurut Pasal 32 ayat (5) adalah final dan mengikat. Karenanya dengan alasan apapun, ketika putusan telah final dan mengikat secara internal, maka seyogyanya tidak ada lagi alasan untuk mengajukannya ke pengadilan. Seharusnya tidak ada lagi menempatkan mekanisme penyelesaian sengketa internal partai politik melalui jalur pengadilan dan memandang sebelah mata putusan Mahkamah Partai sebagai pelengkap dari sistem penyelesaian permasalahan internal partai politik saja. Karena seyogianya, Mahkamah Partai itu dibentuk untuk memperkuat semangat pelembagaan partai politik dengan asas hukum yang demokratis dan akuntabel, sehingga dapat mewujudkan penataan dan penyempurnaan parpol di Indonesia sebagaimana tujuan UU Parpol itu dibentuk.

Hal krusial lainnya, Pasal 32 ayat (1) UU Parpol mengamanatkan bahwa perselisihan partai politik diselesaikan oleh internal partai politik sebagaimana diatur di dalam AD dan ART. Persoalannya, AD dan ART Parpol pada umumnya turut tidak memberikan penjelasan yang tegas tentang mekanisme hukum acara Mahkamah Partai. Hal demikian dapat ditelusuri dari berbagai AD dan ART Parpol dimana mekanisme penyelesaian konflik internal tidak di atur secara konkrit dan jelas, sehingga dapat mengakibatkan ketidakpastian hukum. Hal demikian inilah yang membuat konflik internal parpol menjadi berlarut-larut dan bahkan berujung pada penyelesaian pada tingkat pengadilan, seperti yang dialami oleh Partai GOLKAR dan PPP. Di sisi inilah kerancuan pembentuk UU parpol yang memaksakan penyelesaian sengketa dengan berlandaskan dari AD dan ART partai saja, tanpa memperhatikan dampak yang ditimbulkan. Model pengaturan yang demikian justru menjadi penyebab bagi pihak yang berkonflik untuk lebih mengutamakan penyelesaian sengketa internal partai melalui jalur pengadilan, karena diyakini lebih memberikan kepastian hukum, sehingga eksistensi Mahkamah Parpol bagi anggota parpol yang berkonflik tidak memberikan manfaat. Hal ini lah yang sebenarnya menjadi hambatan Mahkamah Partai untuk menjalankan kewenangannya, dikarenakan adanya unsur ketidakpercayaan terhadap partai politik dalam menyelesaikan sengketa internalnya sendiri.

Oleh karena itu, problem tafsir atas penormaan eksistensi Mahkamah Partai sudah saatnya diakhiri dengan melakukan reformulasi norma pengaturan yang bersifat jelas sehingga tidak menimbulkan ambiguitas dalam penerapannya. UU Parpol tentunya perlu diubah. Perubahan mesti dilakukan ke arah memperkuat posisi dan kewenangan, mengatur komposisi dan pengisian keanggotaan Mahkamah yang lebih objektif dan menentukan secara tegas alur penyelesaian sengketa internal yang dilakukan Mahkamah Parpol hingga keterlibatan pengadilan negara dalam penyelesaian sengketa internal partai. Dengan langkah itu, harapan penyelesaian sengketa internal yang lebih efektif melalui Mahkamah Parpol tentunya dapat disandarkan.

Memperkuat Posisi dan Peran Mahkamah Partai Untuk dan Atas Nama Demokrasi

Dalam sistem politik demokrasi, keberadaan Mahkamah Partai merupakan suatu keniscayaan yang tak dapat dielakkan. Hal ini disebabkan karena Mahkamah Partai merupakan sarana yang paling realistik dan rasional untuk mewujudkan potret parpol yang mandiri dan profesional. Hanyalah parpol yang mandiri dan profesional-lah yang diyakini akan mampu mendorong terciptanya tatanan kehidupan negara yang demokratis. Demokrasi itu sendiri bagi suatu negara sangat dibutuhkan, karena diyakini akan menjadi instrumen penting yang dapat menjamin kekuasaan dilaksanakan secara bertanggungjawab melalui pemilihan untuk menentukan pemegang kekuasaan, memajukan kesejahteraan warga dengan membuat kebijakan yang responsif, memungkinkan penyebaran pembuatan keputusan, dan mengefektifkan partisipasi rakyat.[12]

Diakui bahwa meskipun kehadiran Mahkamah Partai melalui UU Parpol adalah sebagai sarana resolusi konflik, namun pada kenyataannya masih belum mampu menjadi seperti yang dikehendaki oleh UU Parpol. Hal ini diakibatkan karena ketidakjelasan pengaturan terkait posisi dan perannya dalam UU Parpol. Mengingat pentingnya Mahkamah Partai dalam sistem berparpol, maka tidak ada alasan selain memperkuat posisi dan perannya dalam penyelesaian konflik internal parpol. Hal tersebut dapat ditempuh dengan cara melakukan perubahan UU parpol, khusus yang terkait kejelasan posisi dan peran Mahkamah Partai. Isu penguatan ini penting dalam rangka memastikan proses pendewasaan Parpol sebagai elan vital demokrasi dalam penyelesaian konflik internalnya.

Pembentukan Mahkamah Partai pada dasarnya untuk menunjang bekerjanya fungsi parpol dalam sebuah negara demokratis. Tersedianya mekanisme penyelesaian konflik internal parpol ini dinilai sebagai sebuah jalan keluar terhadap beragam konflik kepentingan yang kerap menggurita dalam suatu parpol, mengingat beragamnya mosaik kepentingan yang ada dalam suatu parpol, yang sangat rentan dengan konflik kepentingan dalam rangka mencapai suatu tujuan. Ketiadaan mekanisme resolusi konflik justru akan membuat parpol tidak mampu menjalankan fungsinya bagi jalan menuju demokrasi yang egaliter. Justru dengan Mahkamah Partai ini akan dapat menjawab ekspektasi masyarakat yang menginginkan terciptanya parpol yang mandiri, profesional dan bermartabat, sehingga dapat berkontribusi dalam mengantar tatanan negara yang demokratis.

Bagaimanapun demokrasi secara konsepsional mensyaratkan adanya kompromi dalam rangka mengatasi keberagaman dan dalam rangka melestarikan persatuan dalam pranata kehidupan berbangsa dan bernegara. Hal demikian telah diteorikan oleh Hans Kelsen bahwa :

“Salah satu esensi demokrasi terletak pada ada tidaknya sebuah kompromi yang menyatukan perbedaan pendapat untuk menentukan sebuah tatanan bagi landasan sebuah negara. Prinsip kompromi adalah penyelesaian sebuah masalah (konflik) melalui suatu norma yang tidak seluruhnya sesuai dengan kepentingan-kepentingan dari salah satu pihak, tidak juga seluruhnya bertentangan dengan kepentingan-kepentingan pihak lain.[13]

Tatanan yang demikian hanya akan tercipta manakala parpol secara internal membudayakan mekanisme penyelesaian konflik internal secara egaliter dengan mengedepankan kepentingan nilai-nilai demokrasi yang hidup dan berkembang dalam konteks negara hukum Indonesia yang berasaskan pada UUD NRI 1945 dan Pancasila.

Prasyarat yang diperlukan untuk menuju kondisi tersebut tidak lain hanyalah kejelasan tentang posisi dan peran Mahkamah Partai dalam penyelesaian konflik intenal parpol. Kejelasan posisi dan peran ini penting mengingat negara melalui UU Parpol telah mendelegasikan kewenangan kepada Mahkamah Partai sebagai organ Parpol yang menyelesaikan semua bentuk perselisihan internal dalam partai. UU Parpol memposisikan Mahkamah Partai secara fungsional menjalankan fungsi quasi peradilan. Hanya saja hal tersebut menjadi tidak bermakna akibat ambiguitas norma pengaturan UU Parpol itu sendiri yang membuka ruang bagi tidak dipatuhi dan dihormatinya setiap putusan Mahkamah Partai dalam penyelesaian konflik internal. UU parpol pada satu sisi menyatakan setiap putusannya bersifat final dan mengikat, namun pada sisi lain dapat dilakukan upaya hukum ke pengadilan. Pola pengaturan yang demikian justru meruntuhkan kewibawaan Mahkamah Partai dalam menjalankan perannya sebagai suatu organ resolusi konflik di tubuh parpol. Mahkamah Partai hanya akan maksimal dalam menjalankan fungsinya jika proses perselisihan tersebut diselesaikan melalui mekanisme partai. Lagi pula UU Parpol mengamanatkan instrumen hukum mekanisme penyelesaian konflik internal parpol adalah AD dan ART Partai, sehingga tidak relevan lagi jika dibawa ke peradilan. Bukankah Mahkamah Partai menjalankan fungsi quasi peradilan. Justru dengan fungsi yang demikian, kedudukan dari setiap putusan Mahkamah Partai merupakan produk hukum yang wajib dipatuhi oleh seluruh fungsionaris dan anggota secara internal dan secara eksternal wajib dihormati oleh semua pihak termasuk negara.

Pembentukan Mahkamah Partai itu sendiri pada dasarnya selain untuk tujuan mendewasakan parpol, lebih dari itu dimaksudkan untuk memberikan keadilan bagi para pihak yang dirugikan oleh sesuatu sistem pengambilan keputusan yang ada di dalam mekanisme berparpol. Terkait hal ini, patut kiranya dikemukakan pendapat Jimly Asshiddiqie yang mengungkapkan hal sebagai berikut :

“Di samping  lembaga Pengadilan Khusus yang dalam undang-undang secara tegas dan resmi disebut sebagai pengadilan, dewasa ini juga banyak tumbuh dan berkembang adanya lembaga-lembaga yang meskipun tidak disebut eksplisit sebagai pengadilan, tetapi memiliki kewenangan dan makanisme kerja yang juga bersifat mengadili. Berdasarkan ketentuan undang-undang, lembaga-lembaga demikian ini diberikan kewenangan untuk memeriksa dan memutus sesuatu perselisihan ataupun perkara pelanggaran hukum, dan bahkan perkara pelanggaran etika tertentu dengan keputusan yang bersifat final dan mengikat (final and binding) sebagaimana putusan pengadilan yang bersifat “inkracht” pada umumnya. Semua ini dimaksudkan untuk memberikan keadilan bagi para pihak yang dirugikan oleh sesuatu sistem pengambilan keputusan yang mengatas-namakan kekuasaan negara”.[14]

Bersandar pada pendapat Jimly, Mahkamah Partai merupakan lembaga yang bersifat ‘mengadili’ tetapi tidak disebut sebagai pengadilan, melainkan merupakan bentuk quasi pengadilan atau semi pengadilan.

Memperhatikan posisi dan peran ideal Mahkamah Partai dan kerancuan norma pengaturan Mahkamah Partai dalam UU Parpol itu sendiri, menjadi mendesak untuk melakukan revisi terhadap UU Parpol khusus yang terkait penguatan Mahkamah Partai. Dalam rangka penguatan Mahkamah Partai ke depan, gagasan untuk menjadikan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya saluran penyelesaian sengketa internal parpol menjadi gagasan yang patut dipertimbangkan. Tegasnya, konflik internal parpol hanya menjadi yurisdiksi dan kompetensi Mahkamah Partai, dan putusannya bersifat final dan mengikat, dalam arti tidak dapat lagi dibawa ke pengadilan. Gagasan demikian berangkat dari pemikiran bahwa salah satu fungsi parpol adalah “sebagai sarana pengatur konflik, partai politik berperan sebagai sarana agregasi kepentingan (aggregation of interests) yang menyalurkan ragam kepentingan yang berbeda-beda melalui saluran kelembagaan partai politik”.[15]

Dalam konteks ini, parpol berusaha mengendalikan konflik-konflik politik yang terjadi di dalam masyarakat supaya perkembangannya tidak melewati batas kewajaran. Sebagai pangatur konflik, dibutuhkan kedewasaan parpol dan menjadikan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya saluran mekanisme penyelesaian konflik. Dengan kata lain, konflik internal parpol harus selesai secara internal dan tidak melibatkan organ negara lain untuk terlibat. Menjadi sesuatu yang absurd manakala konflik internal parpol tidak bisa diselesaikan sendiri melalui mekanisme internal parpol, apalagi hendak menjalankan fungsi pengatur konflik dalam masyarakat. Oleh karena itu, sudah saatnya parpol merubah paradigma penyelesaian konflik internal parpol dengan menjadikan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya saluran dan mekanisme penyelesaian konflik. Untuk dan atas nama demokrasi, sudah saatnya Mahkamah Partai diperkuat posisi dan perannya bagi parpol.

 Kehendak untuk menjadikan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya saluran penyelesaian sengketa internal parpol harus diikuti dengan penyempurnaan pengaturan mekanisme beracara dan proses pengisian jabatan hakim pada Mahkamah Partai. Karena UU Parpol mendelegasikan mekanisme penyelesaian konflik melalui AD dan ART parpol sebagai hukum acaranya, maka UU Parpol harus memberikan penegasan lebih lanjut terkait apa saja yang hendak diatur dalam AD dan ART Parpol sehingga hukum acara yang mengatur bagaimana Mahkamah Partai menjalankan kewenangannya menjadi jelas dan tidak membuka ruang adanya tafsir ganda. Kebutuhan hukum acara Mahkamah Partai menjadi penting untuk dapat memastikan fungsi quasi peradilan yang menjadi kewenangan Mahkamah Partai dapat berjalan sebagaimana yang dikehendaki UU Parpol.

Salah satu yang menjadi soal rendahnya trust terhadap Mahkamah Partai adalah terkait independensi dan imparsial hakim yang mengadili konflik internal partai. Untuk menjamin independensi dan imparsial hakim ini, maka pola pengisian hakim harus diperjelas, baik komposisi hakim maupun kriteria yang dipersyaratkan sebagai hakim Mahkamah Partai. Ke depan, jumlah hakim yang memeriksa, mengadili, dan memutus harus ganjil (tidak seperti komposisi hakim pada Mahkamah Partai GOLKAR yang berjumlah empat hakim). Selain itu, komposisi hakim Mahkamah Partai hendaknya diisi oleh kader-kader partai yang telah mumpuni di bidang hukum dan memiliki kredibilitas yang tidak diragukan sehingga imparsialitasnya dapat terjaga. Namun demikian, patut juga dipertimbangkan untuk diisi orang-orang dari luar partai yang peduli dengan masa depan parpol dalam menjalankan fungsinya sebagai elan vital demokrasi.

Penutup

UU Parpol secara yuridis telah mendelegasikan kewenangan dan memposisikan Mahkamah Partai secara fungsional menjalankan fungsi quasi peradilan. Mahkamah Partai diorientasikan untuk memperkuat independensi parpol dalam menjalankan fungsi-fungsinya sebagai salah satu pilar demokrasi. Meskipun demikian, eksistensi Mahkamah Partai menjadi tidak bermakna akibat ambiguitas norma pengaturannya dalam UU Parpol. Memperhatikan posisi dan peran ideal Mahkamah Partai dan kerancuan norma pengaturan Mahkamah Partai dalam UU Parpol itu sendiri, menjadi mendesak untuk melakukan revisi terhadap UU Parpol khusus yang terkait penguatan Mahkamah Partai. Gagasan untuk menjadikan Mahkamah Partai sebagai satu-satunya saluran penyelesaian sengketa internal parpol menjadi gagasan yang patut dipertimbangkan, apalagi mengingat  salah satu fungsi parpol adalah sebagai sarana pengatur konflik. Konflik internal parpol harus selesai secara internal dan tidak melibatkan organ negara lain. Semua itu ditujukan untuk dan atas nama demokrasi.

DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, 2006. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI.

———–, 2014. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Fahmi, Khairul, “Mahkamah partai Politik”, Majalah GeoTIME, 30 Maret 2015.

Firdaus, 2012. “Implikasi Sistem Kepartaian Terhadap Stabilitas Pemerintahan Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD 1945”, Disertasi, Bandung: PDIH Universitas Padjadjaran.

———–, 2015. “Mekanisme Penyelesaian Perselisihan Internal Partai Politik Menurut Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 Tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik”, Makalah disampaikan pada acara mendengar pendapat ahli pada sidang Pengadilan Negeri Jakarta Pusat, Terkait Perselisihan Kepengurusan PPP pada hari Rabu-Kamis 6-7 Mei.

Huntington, Samuel P., 2003. Tertib Politik Di Tengah Pergeseran Kepentingan Massa, Terjemahan dari Political Order in Changing Societies, Alih bahasa: Sahat Simamora dan Suryatim, Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Kelsen, Hans, 2006. Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Bandung: Nuansa dan Nusamedia.

L., Debora Sanur, 2015. “Manajemen Konflik Partai Politik”, Jurnal Info Singkat, Vol. VII, No.07/I/P3DI/April/2015, Jakarta: Pemerintahan Dalam Negeri.

Pildes, Richard H., 2004. “The Constitutionalization of Democratic Politics”, Harvard Law Review, Vol. 118:1.

Sukardja, Ahmad, 2012. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Fikih Siyasah, Jakarta: Sinar Grafika.

Asshiddiqie, Jimly, “Pengadilan Khusus”, www.jimly.com, diakses tanggal 5 Juli 2016.

 “Aturan Mahkamah Partai Dinilai Inkonsisten”, www.hukumonline.com, diakses tanggal 30 Juni 2016.

[1]     Samuel P. Huntington, Tertib Politik Di Tengah Pergeseran Kepentingan Massa, Terjemahan dari Political Order in Changing Societies, Alih bahasa: Sahat Simamora dan Suryatim, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2003), hlm. 472.

[2]     Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), hlm. 52.

[3]     Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014), hlm. 401-402. Meskipun partai politik memeiliki peran penting dalam setiap sistem demokrasi, namun demikian banyak juga pandangan kritis bahkan skeptis terhadap partai politik. Pandangan yang paling serius diantaranya menyatakan bahwa partai politik itu sebenarnya tidak lebih daripada kendaraan politik bagi sekelompok elit yang berkuasa atau berniat memuaskan “nafsu birahi” kekuasaannya sendiri. Partai politik hanyalah berfungsi sebagai alat bagi segelintir orang yang kebetulan beruntung yang berhasil memenangkan suara rakyat yang mudah dikelabui, untuk memaksakan berlakunya kebijakan-kebijakan publik tertentu at the expense of the general will atau kepentingan umum

[4]     Firdaus, “Implikasi Sistem Kepartaian Terhadap Stabilitas Pemerintahan Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD 1945”, Disertasi, (Bandung: Program Doktor Ilmu Hukum, Universitas Padjadjaran, 2012), hlm. 35.

[5]     Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Fikih Siyasah, (Jakarta: Sinar Grafika, 2012), hlm. 144.

[6]     Debora Sanur L, “Manajemen Konflik Partai Politik”, Jurnal Info Singkat, Vol. VII, No.07/I/P3DI/April/2015, Jakarta: Pemerintahan Dalam Negeri, hlm. 17.

[7]     Firdaus, “Mekanisme Penyelesaian Perselisihan Internal Partai Politik Menurut Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 Tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik”, Makalah disampaikan pada acara mendengar pendapat ahli pada sidang Pengadilan Negeri Jakarta Pusat, Terkait Perselisihan Kepengurusan PPP pada hari Rabu-Kamis 6-7 Mei 2015, hlm. 2

[8]     Ibid.

[9]     Khairul Fahmi, “Mahkamah partai Politik”, Majalah GeoTIME, 30 Maret 2015.

[10]    Firdaus, “Mekanisme Penyelesaian…op.cit., hlm. 3.

[11]    “Aturan Mahkamah Partai Dinilai Inkonsisten”, www.hukumonline.com, diakses tanggal 30 Juni 2016.

[12]    Richard H. Pildes, “The Constitutionalization of Democratic Politics”, Harvard Law Review, Vol. 118:1, (2004), hlm. 13-14.

[13]    Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, (Bandung: Nuansa dan Nusamedia, 2006), hlm 407.

[14]    Jimly Asshiddiqie, “Pengadilan Khusus”, www.jimly.com, diakses tanggal 5 Juli 2016.

[15]    Jimly Asshiddiqie, Pengantar…op.cit., hlm. 409.

Dipublikasi di Tak Berkategori | Tinggalkan komentar